آدرس ایمیل خود را وارد نمایید
ثبت
پیام خود را بنویسید
دوره 13، شماره 4 - ( زمستان 1402 )
جلد 13 شماره 4 صفحات 545-528 |
برگشت به فهرست نسخه ها
Download citation:
BibTeX | RIS | EndNote | Medlars | ProCite | Reference Manager | RefWorks
Send citation to:
BibTeX | RIS | EndNote | Medlars | ProCite | Reference Manager | RefWorks
Send citation to:
Kazemi S H, Ahmadi E, Mortazavi M. Obstacles and Opportunities for Effective Implementation: A Case Study of COVID-19 Crisis Policy in Kurdistan Province. Disaster Prev. Manag. Know. 2024; 13 (4) :528-545
URL: http://dpmk.ir/article-1-640-fa.html
URL: http://dpmk.ir/article-1-640-fa.html
کاظمی سید حسین، احمدی الهام، مرتضوی مهدی. موانع و فرصتهای اجرای اثربخش: مطالعه موردی خطمشی بحران کووید-19 در استان کردستان. دانش پیشگیری و مدیریت بحران. 1402; 13 (4) :528-545
سید حسین کاظمی 
1، الهام احمدی1 ، مهدی مرتضوی1
1، الهام احمدی1 ، مهدی مرتضوی1
1- گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و اقتصاد، دانشگاه تربیت مدرس، تهران، ایران.
متن کامل [PDF 3421 kb]
(34 دریافت)
| چکیده (HTML) (237 مشاهده)
متن کامل: (19 مشاهده)
مقدمه
جهان پر از خط‌مشی‌های نوشته‌شده‌ای است که اجرا نشده‌اند، چرا که اجرا به توانایی و تمایل مدیران در پیگیری برای اجرای برنامه‌ها بستگی دارد. خط‌مشی‌ای که بازیگران تدوین می‌کنند، ممکن است منطقی‌ترین، دقیق‌ترین و مدرن‌ترین برنامه باشد، اما اگر مدیران نتوانند آن را صحیح اجرا کنند، پیامد حاصله از آن شاید ناقص باشد و حتی ممکن است با شکست مواجه شود. در واقع اجرا، پل بین یک برنامه و ایده در جهت رسیدن به هدف و تأثیر هدف مورد نظر بر جامعه است (برمن و مک لافین، 1976).
بنابراین سازگاری و ارتباط متقابل بین مراحل خط‌مشی‌گذاری ضروری است. پیاده‌سازی خطمشی در کشورهای جهان سوم، جایی که گروه‌های ذی‌نفع به دنبال جلوگیری از قوانین دست‌وپاگیر در اجرای خط‌مشی‌های عمومی هستند، صد البته مشکلی جدی‌تر است (اسمیت، 1973). در همین راستا برخی از رهبران حوزه خطمشی، شروع به ترویج رویکردهای دموکراتیک‌تر اجرا از جمله دخیل کردن بازیگران سطح خرد در مراحل اجرای خطمشی کرده‌اند (دلئون، 1997؛ درایزیک، 2000).
با این‌حال، مشکلات پیش روی اجرای خطمشی فقط مختص کشورهای جهان سوم نیست. به‌طور کلی مشکلات زیادی در اجرای خط‌مشی‌های دولت محلی وجود دارد که این مشکلات بر اجرای خطمشی عمومی، ملی و توسعه صحیح جامعه تأثیر می‌گذارد. اهمیت اجرای خطمشی به این موضوع برمی‌گردد که اثرات و پیامدهای یک خطمشی به واسطه اجرای آن به وقوع می‌پیوندد و اجرای نامناسب خطمشی، تمام امیدها را برای رسیدن به اثرات مورد انتظار خطمشی تدوین شده از بین می‌برد (دانایی‌فرد و همکاران، 2009).
به رغم اهمیت اجرای خطمشی، اگر بخواهیم فهم عمیق‌تری در خصوص اجرای اثربخش خطمشیها در سطح محلی داشته باشیم، باید مشکلات، موانع و همچنین عوامل تسهیل‌گر اجرای اثربخش خطمشیها را در یک بستر خاص و در خصوص یک خطمشی خاص بررسی کنیم. با توجه به این‌که در 3 سال گذشته یکی از خط‌مشی‌های مهم که نیازمند اجرای هماهنگ خطمشیها و مشارکت بازیگران در سطح محلی و ملی بوده، خط‌مشی‌های مرتبط با بحران کووید-19 است، این مطالعه درصدد است تا مشکلات، موانع و همچنین عوامل مؤثر در اجرای اثربخش خطمشی را در سطح محلی در بستر این بحران واکاوی کند.
در همین راستا با در نظر گرفتن هدف پژوهش که شناسایی دشواری‌ها و رهواری‌های دستگاه‌های اجرایی استان کردستان (فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، بانک، پلیس راهنمایی و رانندگی) در پیاده‌سازی خط‌مشی‌های مربوط به بحران کووید-19 است، پرسش اصلی این پژوهش این است که «دستگاه‌های اداری استان کردستان در اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 با چه مشکلاتی مواجه بوده و چه فرصت‌هایی برای بهبود اجرای آن‌ها داشته‌اند؟»
مبانی نظری و پیشینه پژوهش
تا اوایل دهه 1970 فرضی وجود داشت مبنی بر این‌که به محض اتخاذ یک تصمیم خطمشی، اجرای آن توسط بازوی اداری دولت که منابع و دانش مورد نیاز آن را در درون خود داراست، صورت می‌پذیرد. بر این اساس، در درون فرایند خط‌مشی‌گذاری، مرحله‌ای جدا و مستقل به‌عنوان مرحله اجرا وجود و اهمیت نداشت (هوپ و هیل، 2016). در همین راستا، مهم‌ترین و ارزشمندترین فعالیت‌ها در مطالعات خط‌مشی‌گذاری در بخش دستورکار، تدوین خطمشی و تصمیم‌گیری انجام شد و توجهی به حوزه اجرا انجام نشد. با این حال، محصول فرعی این فعالیت‌های پژوهشی این بود که مشکلات و راه‌حل‌های خطمشیها بیان شد و پژوهشگران خطمشی به این نتیجه رسیدند که به محض اتخاذ یک تصمیم، آن تصمیم اجرا نمی‌شود. این سرآغاز 4 نسل مطالعاتی مختلف در باب اجرای خطمشی بود.
نسل اول مطالعات اجرا: از دهه 1970 به بعد با توجه به مطالعاتی که انجام شد، فرایند اجرا در قالبی فنی تعریف و مجزا شد. محور این جریان جدید این بود که ارزش یک خطمشی به قابل اجرا بودن آن است. در واقع، تدوین خطمشی و اجرای آن دو مقوله جدا از هم هستند و حتی برای برخی خط‌مشی‌گذاران در کشورهای جهان سوم، اجرای خطمشیها مرحله حاد این فرایند است، چرا که خطمشی بدون اجرا، قادر به تغییر وضعیت موجود نخواهد بود (لیدر و ویجی، 1988؛ گاتچاک، 1999) و توفیق تبدیل برنامه‌های خطمشی به خدمات عمومی ملموس و معنادار به درک اهداف خط‌مشی‌هایی که ابلاغ می‌شوند و همچنین به کسانی که مسئول اجرا هستند، بستگی دارد (دوسنبری و همکاران، 2003).
نسل دوم مطالعات اجرا: نتیجه مطالعات انجام‌شده در دهه 1970، شروع تلاش‌های بیشتر و منظم‌تر در دهه 1980، برای درک بهتر عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیها بود. مطالعات اجرای خطمشی، در این دهه بیشتر درگیر یافتن مناسب‌ترین توصیف و تحلیل برای اجرای خطمشیها بودند که در این امر از رویکردهای «بالا به پایین» و «پایین به بالا» برای واکاوی عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیها بهره بردند. رویکرد بالا به پایین اجرای خطمشی را از منظر مقامات و تصمیم‌گیرندگان می‌نگرد. خط‌مشی‌گذاران در این رویکرد می‌کوشند تا درک کاملی از برنامه‌هایی که در مراحل مختلف خط‌مشی‌گذاری انجام می‌شود، همچنین انتخاب راه و مسیری که باید اجرای برنامه‌ها در آن صورت گیرد و منابعی که برای مرحله اجرا مورد نیاز است، داشته باشند.
با این حال، تکیه این رویکرد بر دیدگاه تصمیم‌گیرندگان سبب می‌شود از دیگر بازیگرانی که می‌توانند نقش بسیار مؤثری در اجرای بهتر خطمشیها داشته باشند، غافل باشد. در مقابل، رویکرد پایین به بالا، اجرای اثربخش را به مهارت‌های افراد خاص که با مشکلات سطح محلی دست و پنجه نرم کرده‌اند، گره می‌زند. در واقع، در این رویکرد بازیگران سطح محلی نقش اصلی را دارند، اما به دلیل این‌که عموماً خط‌مشی‌گذاران مرکزی خطمشیها را برای اجرا تدوین می‌کنند و شرایط سطح محلی را در نظر نمی‌گیرند، اجرای اثربخش با مشکلاتی نظیر کمبود منابع مالی و نیروی انسانی، عدم حمایت دولت از مردم و عدم تفویض اختیارات مواجه است (لیپیسکی، 2010).
نسل سوم مطالعات: در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990، مجدداً مسیر مطالعات اجرای خطمشیها تغییر کرد. در این دوره، تلاش بر این بود که توشه نظری و روش مطالعات اجرای خطمشی غنی‌تر شود؛ بنابراین در این دوره رویکردهای جدید رفتار اداری مانند نظریه بازی و نظریه اصیل وکیل در مطالعات اجرا به کار گرفته شدند. همچنین رویکرد انتخاب ابزار که بر ماهیت ابزارهای اداری یا ابزارهای خطمشی استفاده‌شده توسط مجریان تأکید می‌کند، در این دوره ظهور کرد.
برای نمونه نظریه بازی، پیاده‌سازی خطمشی را در قالب یک بازی مفهوم‌سازی می‌کند. یک بازی پیاده‌سازی به این صورت است که در یک طرف آن، خط‌مشی‌گذاران و در طرف دیگر آن، سازمان‌های مجری در جهت یافتن راهی برای اجرای بهتر قرار دارند. در این بازی موفقیت خط‌مشی‌گذاران، در اجرای خط‌مشی‌هایی که تدوین کرده‌اند به عملکرد سازمان‌های مجری بستگی دارد؛ بنابراین برای متقاعد کردن سازمان‌های مجری در جهت اجرای بهتر و مؤثرتر تلاش بیشتری می‌کنند، قوانین بیشتری به کار می‌گیرند. بدین ترتیب، سازمان‌های مجری پایند قوانین می‌شوند و خط‌مشی‌گذاران از طریق نظارت و قوه قهریه آن‌ها در جهت همراهی با قوانین سوق می‌دهند (شولز، 1991، 1984).
از سوی دیگر، موفقیت سازمان‌های مجری در اجرای خط‌مشی‌های تدوین‌شده به عوامل مختلفی از جمله میزان بودجه و میزان اختیارات تصمیم‌گیری بستگی دارد. بدین ترتیب خط‌مشی‌گذاران برای همراهی سازمان‌های مجری با قوانین باید منابع مالی و تفویض اختیار بیشتری برای آن‌ها فراهم کنند. در نتیجه، اگر برای سازمان‌های مجری، قابلیت اجرای اثربخش سازمان‌های مجری محرز شود، خط‌مشی‌گذاران در تأمین منابع مالی و تفویض اختیار بیشتر به آن‌ها دریغ نخواهند کرد.
در این نسل مطالعاتی همچنین از رویکرد انتخاب ابزار در مطالعات اجرا استفاده شد. این رویکرد یکی از عوامل مهم در اجرای اثربخش خطمشی را تکنیک‌ها و ابزارهای استفاده‌شده دولت برمی‌شمارد. مطابق این رویکرد تصمیم‌هایی دولت همواره همراه با ترکیبی از چندین ابزار مختلف در جهت اجرای مؤثر است؛ بنابراین ابزارهای خطمشی برای غلبه بر موانع اجرای خطمشیها و همچنین در جهت دستیابی خط‌مشی‌گذاران به اهداف خطمشی استفاده می‌شوند و اجرای اثربخش را می‌توان در انتخاب و ترکیب مناسب ابزارهای اجرا پیگیری کرد (برسرز و کلوک، 1988).
نسل چهارم مطالعات: اگرچه هر یک از این نسلهای مطالعاتی، ایده‌هایی در مورد چگونگی اجرا ارائه دادند و برخی متغیرهای اثرگذار در اجرای خطمشیها را معرفی کردند، اما فقط بر جنبه‌های توصیفی منحصر‌به‌فرد اجرای خطمشیها تأکید داشتند و نتوانستند این جنبه‌ها را در مدل‌های بزرگتر فرایندهای خط‌مشی‌گذاری ادغام و یکپارچه کنند (استرن، 2014). نتیجه این نقد، نسل چهارم مطالعات اجرای خطمشی را در پی داشت که بیشتر به دنبال یکپارچه کردن مطالعات اجرا و ادغام آن با فرایند خط‌مشی‌گذاری است.
این دوره از مطالعات، به دنبال یافتن راهی است تا بتواند با ترکیب و ادغام نظریه‌های فرایند خطمشی به پیشبرد مطالعات و درک بهتر از فعالیت‌های اجرای خطمشی کمک کند. در همین راستا، در این دوره تلاش شده و می‌شود تا جهت ترسیم چگونگی ارتباط اجرای خطمشی با مراحل و فعالیت‌های دیگر، از نظریه‌های چرخه خطمشی، چارچوب جریانات چندگانه، چارچوب ائتلاف مدافع کمک گرفته شود.
بنابراین مطالعات نسل چهارم اجرای خطمشی می‌کوشد از نظریه‌های فرایند خطمشی بهره‌برداری کرده یا آن‌ها را ادغام و ترکیب کند تا بدین ترتیب فهم بهتری از اجرا به دست دهد. برای نمونه، چارچوب جریانات چندگانه (به‌عنوان یکی از نظریه‌های فرایند خط‌مشی‌گذاری) با وجود کاربرد زیادی که دارد، اما از لحاظ ضعف در پرداختن و تشریح مراحل اتخاذ و اجرای خطمشیها نقد شده است.
در همین راستا پژوهشگران (ابرباخ و کریستیسن، 2014؛ ساگر و تومان، 2017؛ فاولر، 2019؛ هاولت، 2019) کوشیده‌اند در پاسخ به این نقد، این چارچوب به منظور تشریح و تمرکز بر مراحل اتخاذ و اجرای خطمشیها بسط دهند. یکی از این نمونه‌ها مدل فاولر (2019) است که در تصویر شماره 1 متجلی شده است. این مدل بر پایه چارچوب جریانات چندگانه ارائه شده است و 2 مرحله اتخاذ و اجرای خطمشیها را با کمک این چارچوب توضیح می‌دهد. در این مدل از فرایند خط‌مشی‌گذاری، خروجی مرحله اتخاذ خطمشی و مرحله اجرای خطمشی اساساً فرایندهای فرعی یک فرایند بزرگتر و در عین حال به هم مرتبط هستند.
در واقع، هر یک از این مراحل، خروجی جداگانه، اما به هم مرتبطی دارند که خروجی فرایند خطمشی را رقم می‌زنند:
1. خروجی اتخاذ خطمشی: خط‌مشی‌های جدیدی که از تصمیمات اتخاذی برای واکنش به شرایط بحرانی به وجود می‌آیند.
2. خروجی اجرای خطمشی: وقتی که در شرایط بحرانی خطمشی جدید به کار گرفته می‌شود، مجریان خطمشی به سرعت آن را اجرا می‌کنند و بدین ترتیب رفتارهای سطح فردی با هنجارهای خطمشی ترکیب می‌شوند.
3. خروجی فرایند خطمشی: برآیند خروجی 2 مرحله اتخاذ و اجرا، در نهایت تعیین‌کننده خروجی کل فرایند خط مشی یا همان وقوع تغییرات در شرایط محیطی هستند؛ بنابراین با توجه به تصویر شماره 1 باید در توضیح مدل فاولر (2019) گفت مسائلی وجود دارد که خط‌مشی‌گذاران و مجریان می‌خواهند از طریق فرایند خط‌مشی‌گذاری بر آن تأثیر بگذارند. در همین راستا، خط‌مشی‌گذاران در مورد اتخاذ مسائل تصمیم می‌گیرند و مجریان هم به دنبال اجرای آن تصمیم هستند. همچنین هر یک از جریان‌های چارچوب چندگانه در مرحله اتخاذ بر انتخاب‌های خط‌مشی‌گذاران در جهت تصمیم‌گیری (خروجی‌های مرحله اتخاذ) و به نوبه خود بر رفتار مجریان در جهت عکس‌العمل نشان دادن به مسائل (خروجی‌های مرحله اجرا) تأثیر می‌گذارند و در نهایت، تغییر در شرایط (خروجی فرایند خطمشی) را به دنبال دارند. نکته مهمی که در این مدل مشاهده می‌شود، در نظر گرفتن جریانات 3 گانه مجزای چارچوب جریانات چندگانه برای مرحله اجرای خطمشی و همچنین باز کردن پنجره اجرای خطمشی در سمت اجراست که این امر، فهم ما را از اجرای خطمشی ارتقا می‌بخشد.
ماحصل نسلهای مطالعاتی فوق و نظریه‌های مطرح‌شده بالا را می‌توان در قالب متغیرهایی خلاصه‌سازی کرد که ماهیتی 2 گانه دارند، بدین معنا که اگر درست انجام شوند جزء عوامل مؤثر اجرای خطمشیها به شمار می‌آیند و اگر درست انجام نشوند جزء موانع اجرای خطمشیها محسوب می‌شوند (اوتول، 1983؛ وان متر و وان هورن، 1975): ثبات و وضوح اهداف، منابع خطمشی، تعهد و مهارت مقامات مجری، تناسب با شرایط اجتماعی‌اقتصادی، ویژگی‌های سازمان‌های مجری، ارتباطات بین‌سازمانی و فعالیت‌های اجرایی، اختیارات مجریان، الزامات قانونی و تبعیت مقامات مجری و گروه‌های هدف، حمایت گروه‌های ذی‌نفع و حاکمیت، سیستم یادگیری، اطلاعات و شفافیت، اثربخشی رهبری، مشارکت ذی‌نفعان و رسانه‌های اجتماعی. اگر به این عناصر به درستی توجه نشده و استفاده نشوند، فرایند اجرا با مشکل روبه‌رو می‌شود (جدول شماره 2 و تصویر شماره 2 را ببینید).
چنان‌که مشخص است مدل مفهومی پژوهش (تصویر شماره 2 را ببینید) را می‌توان ماحصل مطالعات 4 نسل مذکور و همچنین معرف عوامل و عناصری دانست که نه تنها در خصوص اجرا، بلکه از پیوند بین مرحله تدوین و مرحله اجرا نیز حکایت دارند. با این حال، واکاوی اجرای اثربخش و فهم ارتباط و سازگاری بین مراحل تدوین و اجرا همواره نیازمند بررسی شرایط تدوین و اجرای خطمشی در بستر محلی و شرایط واقعی است. در این خصوص با توجه به این‌که در 3 سال گذشته، یکی از خط‌مشی‌های مهم که نیازمند هماهنگی بیش از حد سازمان‌ها و مردم در طول بحران و همچنین مستلزم مشارکت بازیگران در فرایند تدوین و اجرای خط‌مشی‌های سطح محلی و ملی بوده، خط‌مشی‌های مربوط به بحران کووید-19 است.
نکته مهم این است که بحران‌ها همواره محک حکمرانی و خط‌مشی‌گذاری هستند (افیگبوا و ادژوان، 2012). در همین راستا، زمانی که در یک کشور بحران رخ می‌دهد، خط‌مشی‌گذاران تحت فشار زمانی و شرایط بسیار نامشخص، باید به سرعت خط‌مشی‌گذاری کنند و باید خطمشیها را در همان زمان به تمام سازمان‌ها، به‌عنوان نیروی اجرایی دولت، به منظور اجرا ابلاغ کنند (بوین و همکاران، 2018).
بنابراین مشخص است که خط‌مشی‌گذاری و اجرای آن در دوره بحران با دوران عادی متفاوت است، به این صورت که در شرایط بحرانی، فرایند خط‌مشی‌گذاری و به خصوص اجرای خطمشیها نیاز به توجه و تصمیم‌گیری سریع دارند. همچنین اجرا در این شرایط همکاری و هماهنگی بین تمام ارگان‌ها و مردم را می‌طلبد، چون از یک طرف خطمشیها، توسط دستگاه‌های اجرایی یا همان سازمان‌های دولتی اجرا می‌شود که در واقع، بازوی اداری جهت اجرای خطمشیها هستند و از طرف دیگر، نقش بوروکرات‌های سطح خیابان در زمان بحران بیش از پیش اهمیت می‌یابد (بوین و ریناد، 2013؛ هارت، 1993).
در واقع، پژوهشگران حوزه خطمشی مدت‌ها‌ست که بحران را به‌عنوان یک مقطع حساس شناسایی کرده‌اند که تغییراتی اساسی در ایده‌های خطمشی، نوآوری و در کل جریان خط‌مشی‌گذاری را به دنبال دارد (دابین و همکاران، 2007)؛ بنابراین بحرانی نظیر کووید-19 با وجود تمام خسارت‌های جبران‌ناپذیرش، یکی از بهترین زمان‌ها برای بررسی و فهم بهتر اجرای اثربخش خط‌مشی‌هاست.
نکته مهم دیگر این است که در حوزه اجرای خط‌مشی‌های بحران، معمولاً مدل‌های پیشنهاد‌شده، میزان موفقیت خط‌مشی‌های بحران را در 3 سطح حاکمیت بحران، مدیریت عمومی بحران و فعالیت‌های عملیاتی دنبال می‌کنند و مدعی هستند که یکپارچگی و هماهنگی فعالیت‌ها و مراحل خط‌مشی‌گذاری در این 3 سطح باعث توفیق در زمینه بحران می‌شود (تصویر شماره 3 را ببینید). در همین راستا، اجرای این خطمشیها در سازمان‌های دولتی / محلی در موفقیت خط‌مشی‌های مدیریت بحران عنصری بسیار اثرگذار است (فرازمند و دانایی‌فرد، 2021).
مطابق تصویر شماره 3، معمولاً عمده فعالیت تدوین در سطح حکمرانی و عمده فعالیت اجرا در سطح مدیریت و عملیات رخ می‌دهد؛ بنابراین در بخش مدیریت و عملیات، سازمان‌های دولتی به عنوان بازوی اجرایی دولت، اجرای خط‌مشی‌های بحران را بر عهده دارند. اجرای اثربخش محلی در این‌جا می‌تواند ضامن پایداری کشور و استمرار ارائه خدمات به شهروندان در زمان بحران باشد و اجرای غیر اثربخش نه تنها خطمشیها را به پیامدهایش نمی‌رساند، بلکه مشروعیت سیستم خط‌مشی‌گذاری را زیر سؤال می‌برد. به همین دلیل سازمان دولتی / محلی در فرایند اجرای خط‌مشی‌های بحران نقش بسیار مهمی ایفا می‌کنند.
در همین راستا، این مطالعه بر اساس 14 مضمون برآمده از پیشینه (جدول شماره 1 و تصویر شماره 2) می‌کوشد تا دشواری‌های و رهواری‌های اجرای اثربخش خط‌مشی‌های بحران کووید-19 را در تجربه دستگاه‌های دولتی استان کردستان بررسی کند. این عوامل 14 گانه که مدل مفهومی این پژوهش را تشکیل داده‌اند، در واقع بزنگاه‌های اجرا هستند که از یک سو، می‌توانند پیش‌برنده و از سوی دیگر، بازدارنده اجرا باشند.
روش
پژوهش حاضر به صورت کیفی و با استفاده روش مطالعه موردی منفرد انجام شده است. این روش یکی از متداول‌ترین روش‌ها، اما در عین حال چالش‌برانگیزترین روش‌ها در تحقیقات کیفی است (ردی، 2015). مطالعه موردی روشی است که برای تعیین «چگونگی و چرایی» پدیده‌ها مناسب است و به درک پدیده‌ها در زمینه‌ای جامع و واقعی کمک می‌کند. موضوع مطالعه‌شده در این پژوهش نیز مربوط به حیطه پژوهش‌های خط‌مشی‌گذاری و درک چرایی عدم اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست، در نتیجه راهبرد پژوهش حاضر از نوع مطالعه موردی منفرد است که در طی آن از مصاحبه‌های نیمه ساختاریافته به‌عنوان شیوه اصلی گردآوری داده استفاده شده است.
مکان‌های مطالعه این مطالعه موردی سازمان‌های عمومی استان کردستان هستند که شامل فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، بانک و پلیس راهنمایی و رانندگی می‌شوند. مقصود از انتخاب این سازمان‌ها، واکاوی موانع سازمان‌ها در خصوص اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست که از طریق مصاحبه با افراد دخیل در فرایند اجرای خطمشیها در زمان بحران توسط پژوهشگران انجام شد. در این پژوهش برای انتخاب مصاحبه‌شوندگان و همچنین اطمینان از این‌که پاسخ افراد درخور موضوع مورد پژوهش است از راهبرد نمونه‌گیری هدفمند (اتیکان، 2016) استفاده شده است، به این صورت که با 32 نفر از اعضای سازمان‌های نام‌برده با سمت‌های مختلف درگیر در فرایند اجرا، مصاحبه انجام شد.
مصاحبه‌ها بر اساس سؤالات رهنمود مصاحبه صورت گرفت که برخی سؤالات آن بدین قرار بودند: «آیا خط‌مشی‌های مرکزی با خط‌مشی‌های سطح محلی متفاوت بود؟ به عبارت دیگر، چقدر حس می‌کردید خط‌مشی‌های ابلاغی ملی یا استانی در مورد آنچه در واقعیت با آن مواجه هستید، جوابگوست و کارگر می‌افتد؟» و «در زمان بحران کووید-19، نقش رسانه‌ها چه بود و از چه طریقی به شهروندان اطلاع می‌دادید؟»
مصاحبه‌ها به سبب شیوع بیماری عمدتاً غیرحضوری انجام شد و به طور متوسط هر مصاحبه 30 دقیقه به طول انجامید و تا رسیدن به نقطه اشباع (گست و همکاران، 2006) فرایند مصاحبه‌ها ادامه یافت. مصاحبه‌ها به صورت کلمه به کلمه پیاده‌سازی و پس از تبدیل به متن، وارد نرم‌افزار ATLAS.ti شد. تحلیل مصاحبه‌ها بر اساس روش تحلیل مضمون (براون و کلارک، 2006) حول 14 مضمون مدل مفهومی پژوهش و به صورت رفت و برگشت میان پژوهشگران و چند باره انجام شد (دای و همکاران، 2000).
برای اعتباربخشی به پژوهش 4 معیار باورپذیری، انتقال‌پذیری، اتکاپذیری و تأییدپذیری (
) مد نظر قرار گرفت. برای تقویت باورپذیری رهنمود مصاحبه تنظیم شد و در راستای آن با مصاحبه‌شوندگان سازمان‌های مختلف مصاحبه انجام شد و همچنین برای مکتوب کردن تمام نقطه نظرات مصاحبه‌کنندگان و نقل قول مستقیم، صداها ضبط شد. به منظور اطمینان از انتقال‌پذیری تلاش شد نمونه‌‌هایی از متن مصاحبه‌های هر یک از سازمان‌ها به عنوان مصادیقی ارائه شود، به نحوی که خواننده بتواند انتقال‌پذیری آن را ارزیابی کند.
در خصوص تقویت اتکاپذیری نتایج این پژوهش سعی شد از مراحل روش کدگذاری براون و کلارک (2006) به دقت استفاده شود و فرایند کدگذاری به صورت رفت و برگشتی و تعاملی میان پژوهشگران صورت گیرد. در نهایت، برای بهبود تأییدپذیری مطالعه، پژوهشگران از نظرات فردی متخصص در حوزه خط‌مشی‌گذاری برای بازبینی و بررسی داده‌های جمع‌آوری‌شده و کدگذاری‌های انجام‌شده استفاده کردند.
یافته‌ها
این پژوهش درصدد جوابگویی به 2 پرسش اساسی است: «دستگاه‌های اداری استان کردستان در اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 با چه موانع و مشکلاتی مواجه بودند؟» و «چگونه دستگاه‌های اداری استان کردستان تلاش کرده‌اند بر این مشکلات و موانع اجرایی فائق بیایند و اجرای اثربخشی را رقم بزنند؟»
در راستای پاسخگویی به این 2 پرسش، ماحصل تحلیل مضمونی داده‌های گردآوری‌شده بر اساس عناصر 14 گانه مدل مفهومی پژوهش، در قالب جدول شماره 3 ارائه شده است. مقولات سمت راست جدول در راستای پاسخگویی به پرسش نخست و مقولات سمت چپ در راستای پاسخگویی به پرسش دوم به کار گرفته شده‌اند.
چنان‌که در بخش پیشینه نیز گفته شد، مضامین 14 گانه استفاده‌شده ماهیتی 2 گانه دارند که اگر به درستی ملاحظه شوند، جزء عوامل مؤثر اجرای خط‌مشی‌های بحران کرونا به شمار می‌آیند و اگر درست انجام نشوند یا ضعفی در آن‌ها وجود داشته باشد، جزء موانع اجرای اثربخش خطمشی کرونا محسوب می‌شوند. مطابق مدل مفهومی پژوهش، بخشی از عوامل 14 گانه فوق ذیل عوامل نهادی و بخشی دیگر ذیل عوامل رفتاری جای می‌گیرند؛ بنابراین در ادامه ابتدا به مضامین نهادی و سپس رفتاری پرداخته می‌شود.
ذیل دسته نهادی یکی از عوامل مهم وجود «ثبات و وضوح اهداف» است که یکی از عوامل و مضامین مهم در اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در شرایط بحرانی برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری به صورت جداگانه، اما مکمل در 2 سطح ملی و محلی انجام نشده است؛ بنابراین خط‌مشی‌های ملی و محلی با هم هم‌خوانی نداشتند. به عنوان نمونه یکی از مشارکت‌کنندگان می‌گوید: «برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در سطح کلان با سطح شهر تفاوت دارد، چیزی که جهت انجام کارها می‌گفتند، چیزی نبود که در عمل ببینیم.» (ف 4).
همچنین طبق یافته‌ها، بیشتر افراد به این اشاره دارند که اگر اختلافی بین خط‌مشی‌های ملی و محلی وجود نداشت، سبب می‌شد تا مردم و سازمان‌ها با خطمشیها سازگار و همگام شوند و در نتیجه، خطمشیها به‌طور مؤثر اجرا شوند. بر همین اساس، بسیاری از مصاحبه‌شوندگان یکی از دلایل اجرای اثربخش خطمشی را چنین عنوان می‌کردند: «بین خط‌مشی‌های ملی و محلی اختلاف چندانی وجود نداشت.» (ف 3).
«تناسب با شرایط اجتماعی‌اقتصادی»، یکی دیگر از عوامل مهم در اجرای مؤثر خطمشی است که بر لزوم ملاحظه شرایط در تدوین و اجرای خطمشیها تأکید دارد. برای نمونه در شرایط بحرانی نظیر همه‌گیری کووید-19 به دلیل تغییر شرایط، شهروندان در انجام کارهای خود برای رفت و آمد بین شهری با مشکل روبه‌رو بودند. به عنوان نمونه، یکی از مشارکت‌کنندگان چنین نقل می‌کند که «خطمشی ابلاغی عدم تردد بین‌شهری بود، در حالی که درآمد بسیاری از افراد به رفت‌وآمد بین‌شهری بستگی داشت.» (پ 1).
بنابراین یافته‌ها نشان می‌دهد زمانی که خطمشی در مقام اجرا متناسب با شرایط محلی بومی‌سازی شده بود، مشکلات کمتری در اجرای مؤثر پیش می‌آمد؛ بنابراین یکی دیگر از دلایل اجرای مؤثر معمولاً چنین بیان می‌شد: «سازمان دستورات ابلاغی را برای کل شهر بومی‌سازی می‌کرد.» (ف 4). «ویژگی‌های سازمان‌های مجری» دیگر مضمون مهمی است که اجرا را تحت تأثیر قرار می‌دهد در این زمینه، پژوهش به این نتیجه رسید که در زمان بحران، سازمان‌ها، تک‌روی زیادی در پیش گرفته بودند که به اجرای مؤثر خطمشیها لطمه می‌زد. به عنوان نمونه: «هر سازمانی فقط وظایف خودش را اجرا می‌کرد.» (پ 2).
البته یافته‌ها حاکی از آن است که اگر در شرایط بحران سازمان توان تصمیم‌گیری و بداهه‌گری مناسبی داشته باشد، اجرای اثربخش‌تری مشاهده خواهد شد. به عنوان نمونه: «زمانی که خطمشی ابلاغ نشده بود، شرایط و ویژگی سازمان‌ها مهم بود. تصمیمات بجای مدیران کمک زیادی می‌کرد.» (آ 11). عامل مهم دیگر، «اختیارات مجریان» است که یافته‌های ما نشان می‌دهد در زمان بحران، یکی از موانع اجرای اثربخش معمولاً نداشتن اختیارات مجریان جهت پیشبرد امور بر اساس شرایط محلی است. به عنوان نمونه: «در بحث اختیارات، فقط مجری دستوری بودیم که از مرکز ابلاغ می‌شد.» (ش 10).
همچنین طبق یافته‌ها، بیشتر افراد به این اشاره کردند که اگر در این شرایط، مجریان سازمان‌ها اختیاراتی داشتند تا بتوانند تصمیم‌گیری کرده و همچنین برای اجرای بهتر خطمشیها تفویض اختیار کنند، اجرای مؤثرتری را شاهد می‌بودیم. به عنوان نمونه: «ما شرایط بهتری داشتیم، چرا که در زمینه اختیارات، رئیس شعبه به عنوان مجری، اختیارات لازم را داشت.» (ب 4).
مضمون مهم دیگر «الزامات قانونی و تبعیت مقامات مجری و گروه‌های هدف» است که در شرایط بحرانی کووید-19 مشخص شد الزامات قانونی سبب شده بود تا مقامات مجری بیشتر برای انجام کارها به ابزار دستوری تکیه کنند. به عنوان نمونه: «جامعه ما تا اجبار نباشد به جلو نمی‌رود.» (ف 4). عمده مشارکت‌کنندگان بر این نظر بودند که اگر در شرایط بحرانی، مجریان برای اجرای بهتر، بیشتر ابزار یادگیری و تشویقی جهت افزایش انگیزه نیروهای سازمان به کار می‌بردند، اجرا مؤثرتر بود. به عنوان نمونه: «سازمان ما که وضع بهتری داشت، بیشتر ابزار یادگیری و تشویق را استفاده می‌کرد.» (ش 5).
«سیستم یادگیری» مضمون مهم بعدی است که با توجه به آن مشخص شد در شرایط بحرانی انسجامی در سیستم یادگیری دستگاه‌های استان وجود نداشت که وقتی برای نمونه یک خطمشی لغو می‌شود، دلایل لغو آن بررسی و در صدور خطمشی جدید به کار گرفته شود. به عنوان نمونه: «به دلیل ناشناخته بودن بیماری و عدم تحقیق وزارت‌خانه‌ها، هر روز خطمشی جدیدی صادر می‌کردند و خطمشی قبلی را لغو می‌کردند.» (ش 1)؛ بنابراین طبق یافته‌های پژوهش، اگر در این شرایط، سیستم منسجمی وجود داشته باشد تا تجارب مقابله و واکنش به بحران را مستندسازی کند و مبنای تصمیم‌سازی بعدی قرار دهد، قطعاً با اجرای مؤثرتری روبه‌رو خواهیم بود. به عنوان نمونه یکی از مشارکت‌کنندگان در توضیح دلیل اجرای بهتر خطمشی در سازمانش می‌گوید: «باید بگویم جلسات روزانه بین مرکز بهداشت و واحد بیماری و رؤسای بیمارستان‌ها مستندسازی می‌شد و در بایگانی بیمارستان و سامانه وزارت ثبت می‌شد.» (ش 5).
«اثربخشی رهبری» عامل بعدی است که یافته‌ها نشان داد در زمان بحران، توانایی مدیریتی و رهبری برای کنترل بحران، نقصان زیادی داشته و مانع مهمی در اجرای اثربخش بوده است. به عنوان نمونه: «در شرایط بحرانی به مدیری نیاز داریم که متخصص باشد و قبل از بحران و در زمان درست تصمیم‌گیری کند.» (ف 4).
طبق یافته‌ها، عده‌ای از افراد به این اشاره داشتند که اگر مدیر تخصص می‌داشت و با پرسنل برای مقابله با کرونا همراه می‌شد، قطعاً انگیزه و روحیه کارکنان بیشتر می‌شد و اثربخشی اجرا افزایش می‌یافت. به عنوان نمونه: «مدیر بیمارستان همراه با پرسنل در خط مقدم بود.» (ش 8). «رسانه‌های اجتماعی» عامل مهم دیگر بودند که تحلیل یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد در زمان بحران، جنبه منفی فعالیت رسانه‌ها که مانع اجرای مؤثر می‌شد، شایعه‌پراکنی بود. به عنوان نمونه: «برخی میوه‌ها یا داروها به‌عنوان عامل پیشگیری اعلام می‌شد که بیشتر باعث افزایش استرس می‌شد.» (آ 6). همچنین طبق یافته‌ها، عمده افراد به این اشاره کردند که در زمان بحران، جنبه مثبت فعالیت رسانه‌ها اطلاع‌رسانی بوده است. به عنوان نمونه: «مهم‌ترین نقش در اطلاع‌رسانی مربوط به رسانه‌ها بود که از طریق ساخت کانال در شبکه‌های مجازی، اخبار و مقالات علمی به‌روز را منتشر می‌کرد.» (ش 4).
بخش دیگری از مضامین 14 گانه ذیل دسته رفتاری جای می‌گیرند. در این دسته اولین مضمون «منابع خطمشی» است که یکی از عوامل مهم در اجرای مؤثر خطمشی است. مطالعه ما نشان می‌دهد دستگاه‌های استان در شرایط بحرانی به شدت به امکانات نیاز داشتند و از این منظر در مضیقه بوده‌اند. برای نمونه: «یکی از چالش‌های بزرگ، نبود تجهیزات انفرادی بود. مانند گوشی موبایل که به دلیل هزینه زیاد، امکان تهیه آن وجود نداشت.» (آ 7).
طبق یافته‌های پژوهش حاضر، بیشتر افراد به این اشاره کردند که در شرایط بحرانی برای حل مشکلات ناشی از کمبود امکانات که باعث از دست دادن نیرو می‌شد، از دستورات تمرد می‌کردند و این امر، عامل اجرای مؤثر خطمشی است. به عنوان نمونه: «گاهی با تمرد از دستورات، باعث از دست دادن کمتر نیرو می‌شدیم، اما چاره‌ای نداشتیم.» (ش 3).
وجود «تعهد و مهارت مقامات مجری» از دیگر عوامل مهم ذیل این دسته است که در شرایط بحرانی بررسی‌شده مشخص شد، گاه مقامات دستگاهی فقط به‌عنوان وظیفه خطمشیها را ابلاغ می‌کردند و در عمل تعهدی به اجرای آن‌ها یا برنامه‌ای در پایش اجرای آن‌ها نداشته‌اند. به‌عنوان نمونه: «هر سازمانی هم صرفاً برای این‌که نشان دهد متعهد به دستورات و خط‌مشی‌هاست، آن دستورات را لازم‌الاجرا و ابلاغ می‌کرد.» (ف 2).
از سوی دیگر، یافته‌ها نشان می‌دهند که بیشتر افراد به این اشاره کردند که سطح بالای تعهد فردی مقامات و پیگیری آن‌ها از روند اجرا باعث اجرای بهتر خطمشیها می‌شد. به عنوان نمونه: «در صورت احراز تعهد مقامات، کارکنان و همکاران متعهد به اجرای خطمشیها بودند.» (آ 5).
«ارتباطات بین‌سازمانی و فعالیت‌های اجرایی» یکی دیگر از عوامل مهم رفتاری است. یافته‌ها نشان می‌دهد در زمان بحران بین مردم و سازمان‌ها، تعاملی جهت انجام کارها وجود نداشت و همین امر از دلایل اصلی شکست برخی خط‌مشی‌های بحران کووید-19 در سطح استان بود. به عنوان نمونه: «مردم به مسئولین اعتماد نداشتند، به همین دلیل، کمتر به خطمشیها توجه می‌کردند.» (ب 5).
در همین راستا، بیشتر افراد به این اشاره کردند که در شرایط بحرانی کم کم تعامل بین مردم و سازمان‌ها بیشتر شد و سازمان‌های برخوردار از این امر، اجرای بهتری را تجربه کردند. به عنوان نمونه: «رفته رفته ارتباط اولیا با مدارس بهتر شد، تا جایی که برای اجرای بهتر آموزش نظراتشان را ارائه می‌دادند و این به ما در انجام کار کمک می‌کرد.» (آ 8).
«حمایت گروه‌های ذی‌نفع و حاکمیت» از دیگر مضامین اثرگذار در اجراست که در زمان بحران کووید-19 در استان کردستان، برای نمونه دولت توان حمایت مالی گسترده از مردم را نداشت و این امر اجرای مؤثر خط‌مشی‌های کووید-19 را مخدوش می‌کرد. به عنوان نمونه: «عدم اجرای مؤثر خطمشی 2 هفته تعطیلی و ماندن در خانه به دلیل عدم حمایت مالی دولت بود.» (ب 6).
در همین راستا، عمده مشارکت‌کنندگان به این اشاره داشتند که اگر در شرایط بحرانی، سازمان‌ها همکاری و حمایت بیشتری برای رفع مشکلات دریافت می‌داشتند، قطعاً اجرا مؤثرتر بود. به عنوان نمونه: «سازمان‌ها در تهیه وسایل مورد نیاز، در حد توان خود کمک کردند و این سبب حل برخی مشکلات شد.» (ش 1).
«اطلاعات و شفافیت» از دیگر مضامین رفتاری مهم است. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در شرایط بحرانی کووید-19 اطلاع‌رسانی به‌صورت شفاف در سطح استان انجام نمی‌شد و اجرای خطمشیها را ناکارآمد می‌ساخت. به عنوان نمونه: «برای این‌که بتوان با مشکل به‌درستی برخورد کرد، باید اطلاعات برای پایین‌ترین تا بالاترین کارکنان شفاف‌سازی شود.» (ش 3).
با این حال، عده‌ای از افراد به این موضوع اشاره کردند که در شرایط بحرانی، اگر در درون سازمان برای حل مشکلات با همدیگر مشورت می‌کردند و ارتباطات بهتری صورت می‌گرفت، اجرای بهتری را شاهد بوده‌اند. به عنوان نمونه: «مشکلات از طریق مشورت و هماهنگی مدیر با شورای مدرسه حل می‌شد.» (آ 2).
«مشارکت ذی‌نفعان» آخرین مضمون رفتاری مهم بررسی‌شده است که در زمان بحران در سطح استان کردستان، همکاری نکردن مردم و شهروندان یکی از موانع اصلی اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 توسط مصاحبه‌شوندگان ذکر می‌شد. به عنوان نمونه: «مردم در سطح شهر بدون ماسک رفت و آمد می‌کردند و به دستورات و خطمشیها توجه نمی‌کردند.» (ف 3).
از طرف دیگر، عده‌ای از افراد این را خاطر‌نشان کردند که در شرایط بحرانی، تعداد زیادی از نیروها از جان خود مایه گذاشتند و توفیق در اجرا را به ایثار ذی‌نفعان نسبت می‌دادند. به عنوان نمونه: «در شهرستان چندین نفر از نیروها جمع شدند، درس را ضبط کردند، به‌صورت سی‌دی در‌آوردند و برای بچه‌هایی که گوشی و اینترنت نداشتند، فرستادند.» (آ 4).
بحث
در این پژوهش هدف شناسایی و دسته‌بندی دشواری‌ها و رهواری‌های اجرای مؤثر خط‌مشی‌های بحران کرونا در سطح محلی در استان کردستان بود. در همین راستا، ابتدا با بررسی چهار سیر مطالعاتی مربوط به اجرا، مدل مفهومی پژوهش ترسیم شد (تصویر شماره 1). این مدل مشتمل بر 2 دسته موانع کلان نهادی و رفتاری است (کاستکا، 2014) که ذیل آن‌ها 14 مضمون اساسی که می‌توانند اجرای مؤثر خطمشیها را مخدوش یا تسهیل کنند، شناسایی شده و به‌عنوان چارچوب تحلیل راهنمای فرایند کدگذاری پژوهشگران بوده‌اند.
به منظور گردآوری داده‌ها، استان کردستان به عنوان مورد مطالعاتی و دستگاه‌های اجرایی آن (فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، شبکه بانکی و پلیس راهنمایی و رانندگی) به عنوان محل‌های مطالعه انتخاب شدند و از طریق مصاحبه‌های نیمه ساختاریافته بر اساس رهنمود مصاحبه تنظیم‌شده، اطلاعات مربوطه از 32 نفر از اعضای این سازمان‌های گردآوری شد. به منظور تحلیل داده‌ها ابتدا نکات مهم مصاحبه استخراج شد. برای پاسخ به پرسش نخست؛ یعنی دشواری‌ها و موانع اجرا، با استفاده از روش تحلیل مضمون و بر اساس چارچوب مدل مفهومی پژوهش، فرصتهای اثربخش اجرا و همچنین موانع و مشکلات اجرای خطمشیها شناسایی و در 2 دسته نهادی و رفتاری و ذیل 14 مضمون گفته‌شده به شرح زیر دسته‌بندی شد.
مقولات «نبود اختلاف بین خط‌مشی‌های ملی و محلی»، «بومی‌سازی‌کردن خطمشیها»، «ارجحیت شرایط در نبود خطمشی»، «اختیار تصمیم‌گیری مقامات»، «به‌کارگیری ابزار یادگیری و تشویقی»، «مستندسازی کردن تجربیات»، «همراه شدن مدیر با پرسنل در خطمشی»، «بهره‌گیری از فضای مجازی»، «حل مشکلات از طریق تمرد از دستورات»، «سطح بالای تعهد فردی به خطمشی»، «تعامل بین مردم و سازمان‌ها»، «سطح بالای همکاری بین سازمانی»، «حل مشکلات از طریق مشورت با مقامات بالاتر» و «ازخودگذشتگی نیروها» ذیل فرصتهای اثربخش اجرا قرار می‌گیرند.
برای نمونه: مقوله «نبود اختلاف بین خط‌مشی‌های ملی و محلی» به این معناست که در شرایط بحرانی اگر اختلافی بین خط‌مشی‌های ملی و محلی وجود نداشت، سبب می‌شد تا مردم و سازمان‌ها با خطمشیها سازگار و همگام شوند و در نتیجه، خطمشیها به طور مؤثر اجرا شوند. «بومی‌سازی کردن خطمشیها» به این معناست که اگر در راستای تغییرات شرایط به شرایط محلی توجه شود و خطمشیها را بومی‌سازی کنند، مشکلات کمتری در اجرای مؤثر پیش می‌آید.
مقولات «ناهمخوانی خطمشی ملی و محلی»، «نبود آمادگی سازمانی و مردمی در مواجهه با بیماری»، «تک‌رو بودن سازمان‌ها»، «نابرخورداری از اختیارات سازمانی»، «تأکید زیاد بر ابزارهای دستوری»، «نبود سیستم منسجم یادگیری خطمشی»، «نبود توانایی مدیریتی» و «شایعه‌پراکنی رسانه‌ها» ذیل دسته موانع نهادی و مضامین مرتبط آن قرار می‌گیرند.
برای نمونه مقوله «ناهمخوانی خطمشی ملی و محلی» به این معناست که در شرایط بحرانی، سطح محلی خط‌مشی‌های مختص به خود را می‌طلبید که در بیشتر خط‌مشی‌های ابلاغی شرایط محلی نادیده گرفته شده بود. همچنین مقوله «تأکید زیاد بر ابزارهای دستوری» به این معناست که در شرایط بحرانی کرونا مجریان برای اجرای بهتر باید بیشتر ابزار یادگیری و تشویقی به کار می‌بردند، اما با توجه به شرایط مشخص شد بیشتر ابزار دستوری به کار رفته است که در بسیاری از موارد نتایج منفی به همراه داشته و مانع اجرای بهتر خطمشیها می‌شد.
همچنین موانع رفتاری در مقولات «کمبود امکانات»، «ابلاغ خطمشی از سر وظیفه»، «نبود تعامل بین مردم و سازمان‌ها»، «عدم حمایت مالی دولت از مردم»، «اطلاع‌رسانی نادرست سازمان‌ها» و «عدم همکاری مردم» متجلی شد. برای نمونه مقوله «عدم همکاری مردم» به این معناست که مردم در شرایط بحرانی به دلیل عدم حمایت مالی دولت، اطلاع‌رسانی بد رسانه‌ها و نادیده گرفتن آن‌ها در اجرای خطمشیها، آن‌ها با سازمان‌ها برای اجرای مؤثر، اعتماد و همکاری نمی‌کردند؛ بنابراین یکی از معضلات و موانع اصلی سازمان‌ها برای اجرای خطمشیها در شرایط بحرانی کرونا عدم همکاری مردم عنوان شد. علت این است که در شرایط بحرانی، سازمان‌ها برای اجرای اثربخش خطمشیها وابستگی زیادی به مشارکت ذی‌نفعان، به ویژه مردم دارند (اندلا، 2019).
همچنین مقوله «کمبود امکانات» نشان می‌دهد سازمان‌ها در شرایط بحرانی کرونا برای اجرای بهتر خطمشیها به شدت به امکانات نیاز داشتند، اما یکی از مشکلات اصلی پیش روی اجرای اثربخش در زمان بحران، کمبود امکانات است که علت آن عدم تکافوی منابع سیستم در مواجهه سراسری با بحران است. به رغم کمبود امکانات عمومی در زمان بحران، یکی از راهکارهای اشتراک‌گذاری امکانات سازمان‌ها در سطح استانی است که می‌تواند بخشی از مسائل را حل کند. با این حال، نبود پیوندهای بین‌سازمانی قوی در پیش از شرایط بحران، سبب می‌شود چنین امکانی در دوره وقوع بحران قابل بهره‌برداری نباشد.
نتیجه‌گیری
یافته‌های این پژوهش دلالت‌های مهمی برای خط‌مشی‌گذاران و مجریان خطمشی، به‌ویژه در حوزه بحران دارد. یافته‌ها نشان می‌دهد موفقیت در زمینه مهار بحران، نیازمند مشارکت اجتماعی چه در سطح سازمان‌ها و چه در سطح شهروندان است. بدین روی خط‌مشی‌گذاران و مجریان سازمان‌های دولتی باید در مقام تدوین و اجرای خط‌مشی‌های بحران که به سبب ضیق زمانی با دقت کمتری صورت می‌گیرد، از ظرفیت مشارکت مردمی بهره بگیرند تا ضعف احتمالی در تدوین خطمشیها توسط همکاری و همدلی همگانی در حوزه اجرا رفع شود.
یکی دیگر از دلالت‌های یافته‌های این پژوهش توجه ویژه به نقش رسانه‌های اجتماعی در زمان تدوین و اجرای خط‌مشی‌های بحران است. در زمان وقوع بحران، مشکلات معمول اشتراک اطلاعات بین دولت مرکزی و محلی به دلیل مقدار زیاد اطلاعات، فشار زمانی و اطلاعات متناقض بیشتر می‌شود. در همین راستا، دستگاه‌های محلی معمولاً ترجیح می‌دهند اطلاعات منفی‌ای که ممکن است کمبود ظرفیت آن‌ها را برای مقابله با بحران‌ها نشان دهد، گزارش نکنند، چون بیم دارند این موارد فرصتهای ارتقای مقامات محلی را از بین ببرد. این موضوع سبب مخدوش شدن جریان ارتباط سطح مرکزی و محلی و همچنین اختلال در یادگیری و بازخورد خطمشی می‌شود و اجرای غیر اثربخش را به دنبال دارد.
در همین راستا، از دیگر یافته‌های مهم این پژوهش این است که در زمان بحران یکی از آسیب‌های اساسی در مسیر اجرای مؤثر خطمشیها، نبود و عدم شفافیت اطلاعات است. این موضوع نخست سبب می‌شود خط‌مشی‌گذاران از داده‌ها و اطلاعات محلی به منظور تدوین دقیق‌تر خطمشیها نتوانند بهره ببرند. همچنین این موضوع سبب می‌شود سازمان‌های مجری محلی دچار ابهام نقش و تداخل وظایف باشند و در زمان مناسب قادر به پاسخگویی به بحران نباشند. در نهایت، شفاف نبودن اطلاعات سبب می‌شود شهروندان نسبت به خطمشیها بی‌اطلاع و بی‌اعتماد باشند و خط‌مشی‌گذاران و مجریان خطمشی بدین ترتیب از ظرفیت مشارکتی آن‌ها در اجرای خطمشیها برخوردار نباشند.
با وجود دلالت‌های فوق باید گفت پژوهش حاضر با محدودیت‌های مواجه بوده که توجه به آن‌ها برای خط‌مشی‌گذاران، مجریان و همچنین سایر پژوهشگران ضروری است. مهم‌ترین محدودیت این مطالعه روش استفاده‌شده؛ یعنی مطالعه موردی است که لزوم احتیاط را در تفسیر و انتقال یافته‌های این پژوهش به سایر حوزه‌ها گوشزد می‌کند. با وجود این‌که مطالعات موردی ظرفیت بینش‌آفرینی از طریق مطالعه عمیق و چند جانبه موردهای مطالعاتی را دارند، اما بسترمندی این مطالعات سبب می‌شود دامنه دلالت‌های آن‌ها محدود باشد.
بر همین اساس یکی از توصیه‌ها به پژوهشگران آتی این است که موانع اجرای خط‌مشی‌های بحران را از طریق سایر روش‌هایی که بسترمندی کمتری دارند نیز بررسی کنند. محدودیت اصلی دیگر این مطالعه جنس بحران مطالعه‌شده است که دسترسی به مشارکت‌کنندگان و شیوه‌های مختلف گردآوری داده را محدود کرد. بحران کووید-19 به سبب احتمال بالای انتقال به طرفین مطالعه سبب شد غنای داده‌ها و تنوع شیوه‌های گردآوری داده در این مطالعه محدود شود.
برای نمونه خطر احتمال ابتلا باعث شد امکان مشاهده از پژوهشگران گرفته شود و همچنین بسیاری از مصاحبه‌ها به صورت مجازی صورت پذیرند. همچنین این بحران به علت تعطیلی و مجازی شدن دانشگاه‌ها و دورکاری کارکنان سبب شد پژوهشگران مدت محدودی برای گردآوری داده در اختیار داشته باشند. بر این اساس، یکی دیگر از توصیه‌ها به پژوهشگران آتی این است که از روش‌های نوین گردآوری اطلاعات مانند تحلیل اطلاعات شبکه‌های اجتماعی و فضای مجازی برای تحلیل اجرای خطمشیها در زمان بحران استفاده کنند.
ملاحظات اخلاقی
پیروی از اصول اخلاق پژوهش
تمامی اصول اخلاق پژوهش در این مقاله رعایت شده است.
حامی مالی
این مقاله برگرفته از پایان‌نامه کارشناسی ارشد الهام احمدی، تأیید‌شده توسط گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و اقتصاد، دانشگاه تربیت مدرس است.
مشارکت نویسندگان
تمامی نویسندگان به‌صورت یکسان در تهیه تمامی بخش‌های پژوهش مشارکت داشته‌اند.
تعارض منافع
بنا‌بر اظهار نویسندگان این مقاله تعارض منافع ندارد.
جهان پر از خط‌مشی‌های نوشته‌شده‌ای است که اجرا نشده‌اند، چرا که اجرا به توانایی و تمایل مدیران در پیگیری برای اجرای برنامه‌ها بستگی دارد. خط‌مشی‌ای که بازیگران تدوین می‌کنند، ممکن است منطقی‌ترین، دقیق‌ترین و مدرن‌ترین برنامه باشد، اما اگر مدیران نتوانند آن را صحیح اجرا کنند، پیامد حاصله از آن شاید ناقص باشد و حتی ممکن است با شکست مواجه شود. در واقع اجرا، پل بین یک برنامه و ایده در جهت رسیدن به هدف و تأثیر هدف مورد نظر بر جامعه است (برمن و مک لافین، 1976).
بنابراین سازگاری و ارتباط متقابل بین مراحل خط‌مشی‌گذاری ضروری است. پیاده‌سازی خطمشی در کشورهای جهان سوم، جایی که گروه‌های ذی‌نفع به دنبال جلوگیری از قوانین دست‌وپاگیر در اجرای خط‌مشی‌های عمومی هستند، صد البته مشکلی جدی‌تر است (اسمیت، 1973). در همین راستا برخی از رهبران حوزه خطمشی، شروع به ترویج رویکردهای دموکراتیک‌تر اجرا از جمله دخیل کردن بازیگران سطح خرد در مراحل اجرای خطمشی کرده‌اند (دلئون، 1997؛ درایزیک، 2000).
با این‌حال، مشکلات پیش روی اجرای خطمشی فقط مختص کشورهای جهان سوم نیست. به‌طور کلی مشکلات زیادی در اجرای خط‌مشی‌های دولت محلی وجود دارد که این مشکلات بر اجرای خطمشی عمومی، ملی و توسعه صحیح جامعه تأثیر می‌گذارد. اهمیت اجرای خطمشی به این موضوع برمی‌گردد که اثرات و پیامدهای یک خطمشی به واسطه اجرای آن به وقوع می‌پیوندد و اجرای نامناسب خطمشی، تمام امیدها را برای رسیدن به اثرات مورد انتظار خطمشی تدوین شده از بین می‌برد (دانایی‌فرد و همکاران، 2009).
به رغم اهمیت اجرای خطمشی، اگر بخواهیم فهم عمیق‌تری در خصوص اجرای اثربخش خطمشیها در سطح محلی داشته باشیم، باید مشکلات، موانع و همچنین عوامل تسهیل‌گر اجرای اثربخش خطمشیها را در یک بستر خاص و در خصوص یک خطمشی خاص بررسی کنیم. با توجه به این‌که در 3 سال گذشته یکی از خط‌مشی‌های مهم که نیازمند اجرای هماهنگ خطمشیها و مشارکت بازیگران در سطح محلی و ملی بوده، خط‌مشی‌های مرتبط با بحران کووید-19 است، این مطالعه درصدد است تا مشکلات، موانع و همچنین عوامل مؤثر در اجرای اثربخش خطمشی را در سطح محلی در بستر این بحران واکاوی کند.
در همین راستا با در نظر گرفتن هدف پژوهش که شناسایی دشواری‌ها و رهواری‌های دستگاه‌های اجرایی استان کردستان (فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، بانک، پلیس راهنمایی و رانندگی) در پیاده‌سازی خط‌مشی‌های مربوط به بحران کووید-19 است، پرسش اصلی این پژوهش این است که «دستگاه‌های اداری استان کردستان در اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 با چه مشکلاتی مواجه بوده و چه فرصت‌هایی برای بهبود اجرای آن‌ها داشته‌اند؟»
مبانی نظری و پیشینه پژوهش
تا اوایل دهه 1970 فرضی وجود داشت مبنی بر این‌که به محض اتخاذ یک تصمیم خطمشی، اجرای آن توسط بازوی اداری دولت که منابع و دانش مورد نیاز آن را در درون خود داراست، صورت می‌پذیرد. بر این اساس، در درون فرایند خط‌مشی‌گذاری، مرحله‌ای جدا و مستقل به‌عنوان مرحله اجرا وجود و اهمیت نداشت (هوپ و هیل، 2016). در همین راستا، مهم‌ترین و ارزشمندترین فعالیت‌ها در مطالعات خط‌مشی‌گذاری در بخش دستورکار، تدوین خطمشی و تصمیم‌گیری انجام شد و توجهی به حوزه اجرا انجام نشد. با این حال، محصول فرعی این فعالیت‌های پژوهشی این بود که مشکلات و راه‌حل‌های خطمشیها بیان شد و پژوهشگران خطمشی به این نتیجه رسیدند که به محض اتخاذ یک تصمیم، آن تصمیم اجرا نمی‌شود. این سرآغاز 4 نسل مطالعاتی مختلف در باب اجرای خطمشی بود.
نسل اول مطالعات اجرا: از دهه 1970 به بعد با توجه به مطالعاتی که انجام شد، فرایند اجرا در قالبی فنی تعریف و مجزا شد. محور این جریان جدید این بود که ارزش یک خطمشی به قابل اجرا بودن آن است. در واقع، تدوین خطمشی و اجرای آن دو مقوله جدا از هم هستند و حتی برای برخی خط‌مشی‌گذاران در کشورهای جهان سوم، اجرای خطمشیها مرحله حاد این فرایند است، چرا که خطمشی بدون اجرا، قادر به تغییر وضعیت موجود نخواهد بود (لیدر و ویجی، 1988؛ گاتچاک، 1999) و توفیق تبدیل برنامه‌های خطمشی به خدمات عمومی ملموس و معنادار به درک اهداف خط‌مشی‌هایی که ابلاغ می‌شوند و همچنین به کسانی که مسئول اجرا هستند، بستگی دارد (دوسنبری و همکاران، 2003).
نسل دوم مطالعات اجرا: نتیجه مطالعات انجام‌شده در دهه 1970، شروع تلاش‌های بیشتر و منظم‌تر در دهه 1980، برای درک بهتر عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیها بود. مطالعات اجرای خطمشی، در این دهه بیشتر درگیر یافتن مناسب‌ترین توصیف و تحلیل برای اجرای خطمشیها بودند که در این امر از رویکردهای «بالا به پایین» و «پایین به بالا» برای واکاوی عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیها بهره بردند. رویکرد بالا به پایین اجرای خطمشی را از منظر مقامات و تصمیم‌گیرندگان می‌نگرد. خط‌مشی‌گذاران در این رویکرد می‌کوشند تا درک کاملی از برنامه‌هایی که در مراحل مختلف خط‌مشی‌گذاری انجام می‌شود، همچنین انتخاب راه و مسیری که باید اجرای برنامه‌ها در آن صورت گیرد و منابعی که برای مرحله اجرا مورد نیاز است، داشته باشند.
با این حال، تکیه این رویکرد بر دیدگاه تصمیم‌گیرندگان سبب می‌شود از دیگر بازیگرانی که می‌توانند نقش بسیار مؤثری در اجرای بهتر خطمشیها داشته باشند، غافل باشد. در مقابل، رویکرد پایین به بالا، اجرای اثربخش را به مهارت‌های افراد خاص که با مشکلات سطح محلی دست و پنجه نرم کرده‌اند، گره می‌زند. در واقع، در این رویکرد بازیگران سطح محلی نقش اصلی را دارند، اما به دلیل این‌که عموماً خط‌مشی‌گذاران مرکزی خطمشیها را برای اجرا تدوین می‌کنند و شرایط سطح محلی را در نظر نمی‌گیرند، اجرای اثربخش با مشکلاتی نظیر کمبود منابع مالی و نیروی انسانی، عدم حمایت دولت از مردم و عدم تفویض اختیارات مواجه است (لیپیسکی، 2010).
نسل سوم مطالعات: در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990، مجدداً مسیر مطالعات اجرای خطمشیها تغییر کرد. در این دوره، تلاش بر این بود که توشه نظری و روش مطالعات اجرای خطمشی غنی‌تر شود؛ بنابراین در این دوره رویکردهای جدید رفتار اداری مانند نظریه بازی و نظریه اصیل وکیل در مطالعات اجرا به کار گرفته شدند. همچنین رویکرد انتخاب ابزار که بر ماهیت ابزارهای اداری یا ابزارهای خطمشی استفاده‌شده توسط مجریان تأکید می‌کند، در این دوره ظهور کرد.
برای نمونه نظریه بازی، پیاده‌سازی خطمشی را در قالب یک بازی مفهوم‌سازی می‌کند. یک بازی پیاده‌سازی به این صورت است که در یک طرف آن، خط‌مشی‌گذاران و در طرف دیگر آن، سازمان‌های مجری در جهت یافتن راهی برای اجرای بهتر قرار دارند. در این بازی موفقیت خط‌مشی‌گذاران، در اجرای خط‌مشی‌هایی که تدوین کرده‌اند به عملکرد سازمان‌های مجری بستگی دارد؛ بنابراین برای متقاعد کردن سازمان‌های مجری در جهت اجرای بهتر و مؤثرتر تلاش بیشتری می‌کنند، قوانین بیشتری به کار می‌گیرند. بدین ترتیب، سازمان‌های مجری پایند قوانین می‌شوند و خط‌مشی‌گذاران از طریق نظارت و قوه قهریه آن‌ها در جهت همراهی با قوانین سوق می‌دهند (شولز، 1991، 1984).
از سوی دیگر، موفقیت سازمان‌های مجری در اجرای خط‌مشی‌های تدوین‌شده به عوامل مختلفی از جمله میزان بودجه و میزان اختیارات تصمیم‌گیری بستگی دارد. بدین ترتیب خط‌مشی‌گذاران برای همراهی سازمان‌های مجری با قوانین باید منابع مالی و تفویض اختیار بیشتری برای آن‌ها فراهم کنند. در نتیجه، اگر برای سازمان‌های مجری، قابلیت اجرای اثربخش سازمان‌های مجری محرز شود، خط‌مشی‌گذاران در تأمین منابع مالی و تفویض اختیار بیشتر به آن‌ها دریغ نخواهند کرد.
در این نسل مطالعاتی همچنین از رویکرد انتخاب ابزار در مطالعات اجرا استفاده شد. این رویکرد یکی از عوامل مهم در اجرای اثربخش خطمشی را تکنیک‌ها و ابزارهای استفاده‌شده دولت برمی‌شمارد. مطابق این رویکرد تصمیم‌هایی دولت همواره همراه با ترکیبی از چندین ابزار مختلف در جهت اجرای مؤثر است؛ بنابراین ابزارهای خطمشی برای غلبه بر موانع اجرای خطمشیها و همچنین در جهت دستیابی خط‌مشی‌گذاران به اهداف خطمشی استفاده می‌شوند و اجرای اثربخش را می‌توان در انتخاب و ترکیب مناسب ابزارهای اجرا پیگیری کرد (برسرز و کلوک، 1988).
نسل چهارم مطالعات: اگرچه هر یک از این نسلهای مطالعاتی، ایده‌هایی در مورد چگونگی اجرا ارائه دادند و برخی متغیرهای اثرگذار در اجرای خطمشیها را معرفی کردند، اما فقط بر جنبه‌های توصیفی منحصر‌به‌فرد اجرای خطمشیها تأکید داشتند و نتوانستند این جنبه‌ها را در مدل‌های بزرگتر فرایندهای خط‌مشی‌گذاری ادغام و یکپارچه کنند (استرن، 2014). نتیجه این نقد، نسل چهارم مطالعات اجرای خطمشی را در پی داشت که بیشتر به دنبال یکپارچه کردن مطالعات اجرا و ادغام آن با فرایند خط‌مشی‌گذاری است.
این دوره از مطالعات، به دنبال یافتن راهی است تا بتواند با ترکیب و ادغام نظریه‌های فرایند خطمشی به پیشبرد مطالعات و درک بهتر از فعالیت‌های اجرای خطمشی کمک کند. در همین راستا، در این دوره تلاش شده و می‌شود تا جهت ترسیم چگونگی ارتباط اجرای خطمشی با مراحل و فعالیت‌های دیگر، از نظریه‌های چرخه خطمشی، چارچوب جریانات چندگانه، چارچوب ائتلاف مدافع کمک گرفته شود.
بنابراین مطالعات نسل چهارم اجرای خطمشی می‌کوشد از نظریه‌های فرایند خطمشی بهره‌برداری کرده یا آن‌ها را ادغام و ترکیب کند تا بدین ترتیب فهم بهتری از اجرا به دست دهد. برای نمونه، چارچوب جریانات چندگانه (به‌عنوان یکی از نظریه‌های فرایند خط‌مشی‌گذاری) با وجود کاربرد زیادی که دارد، اما از لحاظ ضعف در پرداختن و تشریح مراحل اتخاذ و اجرای خطمشیها نقد شده است.
در همین راستا پژوهشگران (ابرباخ و کریستیسن، 2014؛ ساگر و تومان، 2017؛ فاولر، 2019؛ هاولت، 2019) کوشیده‌اند در پاسخ به این نقد، این چارچوب به منظور تشریح و تمرکز بر مراحل اتخاذ و اجرای خطمشیها بسط دهند. یکی از این نمونه‌ها مدل فاولر (2019) است که در تصویر شماره 1 متجلی شده است. این مدل بر پایه چارچوب جریانات چندگانه ارائه شده است و 2 مرحله اتخاذ و اجرای خطمشیها را با کمک این چارچوب توضیح می‌دهد. در این مدل از فرایند خط‌مشی‌گذاری، خروجی مرحله اتخاذ خطمشی و مرحله اجرای خطمشی اساساً فرایندهای فرعی یک فرایند بزرگتر و در عین حال به هم مرتبط هستند.
در واقع، هر یک از این مراحل، خروجی جداگانه، اما به هم مرتبطی دارند که خروجی فرایند خطمشی را رقم می‌زنند:
1. خروجی اتخاذ خطمشی: خط‌مشی‌های جدیدی که از تصمیمات اتخاذی برای واکنش به شرایط بحرانی به وجود می‌آیند.
2. خروجی اجرای خطمشی: وقتی که در شرایط بحرانی خطمشی جدید به کار گرفته می‌شود، مجریان خطمشی به سرعت آن را اجرا می‌کنند و بدین ترتیب رفتارهای سطح فردی با هنجارهای خطمشی ترکیب می‌شوند.
3. خروجی فرایند خطمشی: برآیند خروجی 2 مرحله اتخاذ و اجرا، در نهایت تعیین‌کننده خروجی کل فرایند خط مشی یا همان وقوع تغییرات در شرایط محیطی هستند؛ بنابراین با توجه به تصویر شماره 1 باید در توضیح مدل فاولر (2019) گفت مسائلی وجود دارد که خط‌مشی‌گذاران و مجریان می‌خواهند از طریق فرایند خط‌مشی‌گذاری بر آن تأثیر بگذارند. در همین راستا، خط‌مشی‌گذاران در مورد اتخاذ مسائل تصمیم می‌گیرند و مجریان هم به دنبال اجرای آن تصمیم هستند. همچنین هر یک از جریان‌های چارچوب چندگانه در مرحله اتخاذ بر انتخاب‌های خط‌مشی‌گذاران در جهت تصمیم‌گیری (خروجی‌های مرحله اتخاذ) و به نوبه خود بر رفتار مجریان در جهت عکس‌العمل نشان دادن به مسائل (خروجی‌های مرحله اجرا) تأثیر می‌گذارند و در نهایت، تغییر در شرایط (خروجی فرایند خطمشی) را به دنبال دارند. نکته مهمی که در این مدل مشاهده می‌شود، در نظر گرفتن جریانات 3 گانه مجزای چارچوب جریانات چندگانه برای مرحله اجرای خطمشی و همچنین باز کردن پنجره اجرای خطمشی در سمت اجراست که این امر، فهم ما را از اجرای خطمشی ارتقا می‌بخشد.
ماحصل نسلهای مطالعاتی فوق و نظریه‌های مطرح‌شده بالا را می‌توان در قالب متغیرهایی خلاصه‌سازی کرد که ماهیتی 2 گانه دارند، بدین معنا که اگر درست انجام شوند جزء عوامل مؤثر اجرای خطمشیها به شمار می‌آیند و اگر درست انجام نشوند جزء موانع اجرای خطمشیها محسوب می‌شوند (اوتول، 1983؛ وان متر و وان هورن، 1975): ثبات و وضوح اهداف، منابع خطمشی، تعهد و مهارت مقامات مجری، تناسب با شرایط اجتماعی‌اقتصادی، ویژگی‌های سازمان‌های مجری، ارتباطات بین‌سازمانی و فعالیت‌های اجرایی، اختیارات مجریان، الزامات قانونی و تبعیت مقامات مجری و گروه‌های هدف، حمایت گروه‌های ذی‌نفع و حاکمیت، سیستم یادگیری، اطلاعات و شفافیت، اثربخشی رهبری، مشارکت ذی‌نفعان و رسانه‌های اجتماعی. اگر به این عناصر به درستی توجه نشده و استفاده نشوند، فرایند اجرا با مشکل روبه‌رو می‌شود (جدول شماره 2 و تصویر شماره 2 را ببینید).
چنان‌که مشخص است مدل مفهومی پژوهش (تصویر شماره 2 را ببینید) را می‌توان ماحصل مطالعات 4 نسل مذکور و همچنین معرف عوامل و عناصری دانست که نه تنها در خصوص اجرا، بلکه از پیوند بین مرحله تدوین و مرحله اجرا نیز حکایت دارند. با این حال، واکاوی اجرای اثربخش و فهم ارتباط و سازگاری بین مراحل تدوین و اجرا همواره نیازمند بررسی شرایط تدوین و اجرای خطمشی در بستر محلی و شرایط واقعی است. در این خصوص با توجه به این‌که در 3 سال گذشته، یکی از خط‌مشی‌های مهم که نیازمند هماهنگی بیش از حد سازمان‌ها و مردم در طول بحران و همچنین مستلزم مشارکت بازیگران در فرایند تدوین و اجرای خط‌مشی‌های سطح محلی و ملی بوده، خط‌مشی‌های مربوط به بحران کووید-19 است.
نکته مهم این است که بحران‌ها همواره محک حکمرانی و خط‌مشی‌گذاری هستند (افیگبوا و ادژوان، 2012). در همین راستا، زمانی که در یک کشور بحران رخ می‌دهد، خط‌مشی‌گذاران تحت فشار زمانی و شرایط بسیار نامشخص، باید به سرعت خط‌مشی‌گذاری کنند و باید خطمشیها را در همان زمان به تمام سازمان‌ها، به‌عنوان نیروی اجرایی دولت، به منظور اجرا ابلاغ کنند (بوین و همکاران، 2018).
بنابراین مشخص است که خط‌مشی‌گذاری و اجرای آن در دوره بحران با دوران عادی متفاوت است، به این صورت که در شرایط بحرانی، فرایند خط‌مشی‌گذاری و به خصوص اجرای خطمشیها نیاز به توجه و تصمیم‌گیری سریع دارند. همچنین اجرا در این شرایط همکاری و هماهنگی بین تمام ارگان‌ها و مردم را می‌طلبد، چون از یک طرف خطمشیها، توسط دستگاه‌های اجرایی یا همان سازمان‌های دولتی اجرا می‌شود که در واقع، بازوی اداری جهت اجرای خطمشیها هستند و از طرف دیگر، نقش بوروکرات‌های سطح خیابان در زمان بحران بیش از پیش اهمیت می‌یابد (بوین و ریناد، 2013؛ هارت، 1993).
در واقع، پژوهشگران حوزه خطمشی مدت‌ها‌ست که بحران را به‌عنوان یک مقطع حساس شناسایی کرده‌اند که تغییراتی اساسی در ایده‌های خطمشی، نوآوری و در کل جریان خط‌مشی‌گذاری را به دنبال دارد (دابین و همکاران، 2007)؛ بنابراین بحرانی نظیر کووید-19 با وجود تمام خسارت‌های جبران‌ناپذیرش، یکی از بهترین زمان‌ها برای بررسی و فهم بهتر اجرای اثربخش خط‌مشی‌هاست.
نکته مهم دیگر این است که در حوزه اجرای خط‌مشی‌های بحران، معمولاً مدل‌های پیشنهاد‌شده، میزان موفقیت خط‌مشی‌های بحران را در 3 سطح حاکمیت بحران، مدیریت عمومی بحران و فعالیت‌های عملیاتی دنبال می‌کنند و مدعی هستند که یکپارچگی و هماهنگی فعالیت‌ها و مراحل خط‌مشی‌گذاری در این 3 سطح باعث توفیق در زمینه بحران می‌شود (تصویر شماره 3 را ببینید). در همین راستا، اجرای این خطمشیها در سازمان‌های دولتی / محلی در موفقیت خط‌مشی‌های مدیریت بحران عنصری بسیار اثرگذار است (فرازمند و دانایی‌فرد، 2021).
مطابق تصویر شماره 3، معمولاً عمده فعالیت تدوین در سطح حکمرانی و عمده فعالیت اجرا در سطح مدیریت و عملیات رخ می‌دهد؛ بنابراین در بخش مدیریت و عملیات، سازمان‌های دولتی به عنوان بازوی اجرایی دولت، اجرای خط‌مشی‌های بحران را بر عهده دارند. اجرای اثربخش محلی در این‌جا می‌تواند ضامن پایداری کشور و استمرار ارائه خدمات به شهروندان در زمان بحران باشد و اجرای غیر اثربخش نه تنها خطمشیها را به پیامدهایش نمی‌رساند، بلکه مشروعیت سیستم خط‌مشی‌گذاری را زیر سؤال می‌برد. به همین دلیل سازمان دولتی / محلی در فرایند اجرای خط‌مشی‌های بحران نقش بسیار مهمی ایفا می‌کنند.
در همین راستا، این مطالعه بر اساس 14 مضمون برآمده از پیشینه (جدول شماره 1 و تصویر شماره 2) می‌کوشد تا دشواری‌های و رهواری‌های اجرای اثربخش خط‌مشی‌های بحران کووید-19 را در تجربه دستگاه‌های دولتی استان کردستان بررسی کند. این عوامل 14 گانه که مدل مفهومی این پژوهش را تشکیل داده‌اند، در واقع بزنگاه‌های اجرا هستند که از یک سو، می‌توانند پیش‌برنده و از سوی دیگر، بازدارنده اجرا باشند.
روش
پژوهش حاضر به صورت کیفی و با استفاده روش مطالعه موردی منفرد انجام شده است. این روش یکی از متداول‌ترین روش‌ها، اما در عین حال چالش‌برانگیزترین روش‌ها در تحقیقات کیفی است (ردی، 2015). مطالعه موردی روشی است که برای تعیین «چگونگی و چرایی» پدیده‌ها مناسب است و به درک پدیده‌ها در زمینه‌ای جامع و واقعی کمک می‌کند. موضوع مطالعه‌شده در این پژوهش نیز مربوط به حیطه پژوهش‌های خط‌مشی‌گذاری و درک چرایی عدم اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست، در نتیجه راهبرد پژوهش حاضر از نوع مطالعه موردی منفرد است که در طی آن از مصاحبه‌های نیمه ساختاریافته به‌عنوان شیوه اصلی گردآوری داده استفاده شده است.
مکان‌های مطالعه این مطالعه موردی سازمان‌های عمومی استان کردستان هستند که شامل فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، بانک و پلیس راهنمایی و رانندگی می‌شوند. مقصود از انتخاب این سازمان‌ها، واکاوی موانع سازمان‌ها در خصوص اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست که از طریق مصاحبه با افراد دخیل در فرایند اجرای خطمشیها در زمان بحران توسط پژوهشگران انجام شد. در این پژوهش برای انتخاب مصاحبه‌شوندگان و همچنین اطمینان از این‌که پاسخ افراد درخور موضوع مورد پژوهش است از راهبرد نمونه‌گیری هدفمند (اتیکان، 2016) استفاده شده است، به این صورت که با 32 نفر از اعضای سازمان‌های نام‌برده با سمت‌های مختلف درگیر در فرایند اجرا، مصاحبه انجام شد.
مصاحبه‌ها بر اساس سؤالات رهنمود مصاحبه صورت گرفت که برخی سؤالات آن بدین قرار بودند: «آیا خط‌مشی‌های مرکزی با خط‌مشی‌های سطح محلی متفاوت بود؟ به عبارت دیگر، چقدر حس می‌کردید خط‌مشی‌های ابلاغی ملی یا استانی در مورد آنچه در واقعیت با آن مواجه هستید، جوابگوست و کارگر می‌افتد؟» و «در زمان بحران کووید-19، نقش رسانه‌ها چه بود و از چه طریقی به شهروندان اطلاع می‌دادید؟»
مصاحبه‌ها به سبب شیوع بیماری عمدتاً غیرحضوری انجام شد و به طور متوسط هر مصاحبه 30 دقیقه به طول انجامید و تا رسیدن به نقطه اشباع (گست و همکاران، 2006) فرایند مصاحبه‌ها ادامه یافت. مصاحبه‌ها به صورت کلمه به کلمه پیاده‌سازی و پس از تبدیل به متن، وارد نرم‌افزار ATLAS.ti شد. تحلیل مصاحبه‌ها بر اساس روش تحلیل مضمون (براون و کلارک، 2006) حول 14 مضمون مدل مفهومی پژوهش و به صورت رفت و برگشت میان پژوهشگران و چند باره انجام شد (دای و همکاران، 2000).
برای اعتباربخشی به پژوهش 4 معیار باورپذیری، انتقال‌پذیری، اتکاپذیری و تأییدپذیری (
) مد نظر قرار گرفت. برای تقویت باورپذیری رهنمود مصاحبه تنظیم شد و در راستای آن با مصاحبه‌شوندگان سازمان‌های مختلف مصاحبه انجام شد و همچنین برای مکتوب کردن تمام نقطه نظرات مصاحبه‌کنندگان و نقل قول مستقیم، صداها ضبط شد. به منظور اطمینان از انتقال‌پذیری تلاش شد نمونه‌‌هایی از متن مصاحبه‌های هر یک از سازمان‌ها به عنوان مصادیقی ارائه شود، به نحوی که خواننده بتواند انتقال‌پذیری آن را ارزیابی کند.
در خصوص تقویت اتکاپذیری نتایج این پژوهش سعی شد از مراحل روش کدگذاری براون و کلارک (2006) به دقت استفاده شود و فرایند کدگذاری به صورت رفت و برگشتی و تعاملی میان پژوهشگران صورت گیرد. در نهایت، برای بهبود تأییدپذیری مطالعه، پژوهشگران از نظرات فردی متخصص در حوزه خط‌مشی‌گذاری برای بازبینی و بررسی داده‌های جمع‌آوری‌شده و کدگذاری‌های انجام‌شده استفاده کردند.
یافته‌ها
این پژوهش درصدد جوابگویی به 2 پرسش اساسی است: «دستگاه‌های اداری استان کردستان در اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 با چه موانع و مشکلاتی مواجه بودند؟» و «چگونه دستگاه‌های اداری استان کردستان تلاش کرده‌اند بر این مشکلات و موانع اجرایی فائق بیایند و اجرای اثربخشی را رقم بزنند؟»
در راستای پاسخگویی به این 2 پرسش، ماحصل تحلیل مضمونی داده‌های گردآوری‌شده بر اساس عناصر 14 گانه مدل مفهومی پژوهش، در قالب جدول شماره 3 ارائه شده است. مقولات سمت راست جدول در راستای پاسخگویی به پرسش نخست و مقولات سمت چپ در راستای پاسخگویی به پرسش دوم به کار گرفته شده‌اند.
چنان‌که در بخش پیشینه نیز گفته شد، مضامین 14 گانه استفاده‌شده ماهیتی 2 گانه دارند که اگر به درستی ملاحظه شوند، جزء عوامل مؤثر اجرای خط‌مشی‌های بحران کرونا به شمار می‌آیند و اگر درست انجام نشوند یا ضعفی در آن‌ها وجود داشته باشد، جزء موانع اجرای اثربخش خطمشی کرونا محسوب می‌شوند. مطابق مدل مفهومی پژوهش، بخشی از عوامل 14 گانه فوق ذیل عوامل نهادی و بخشی دیگر ذیل عوامل رفتاری جای می‌گیرند؛ بنابراین در ادامه ابتدا به مضامین نهادی و سپس رفتاری پرداخته می‌شود.
ذیل دسته نهادی یکی از عوامل مهم وجود «ثبات و وضوح اهداف» است که یکی از عوامل و مضامین مهم در اجرای مؤثر خط‌مشی‌هاست. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در شرایط بحرانی برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری به صورت جداگانه، اما مکمل در 2 سطح ملی و محلی انجام نشده است؛ بنابراین خط‌مشی‌های ملی و محلی با هم هم‌خوانی نداشتند. به عنوان نمونه یکی از مشارکت‌کنندگان می‌گوید: «برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در سطح کلان با سطح شهر تفاوت دارد، چیزی که جهت انجام کارها می‌گفتند، چیزی نبود که در عمل ببینیم.» (ف 4).
همچنین طبق یافته‌ها، بیشتر افراد به این اشاره دارند که اگر اختلافی بین خط‌مشی‌های ملی و محلی وجود نداشت، سبب می‌شد تا مردم و سازمان‌ها با خطمشیها سازگار و همگام شوند و در نتیجه، خطمشیها به‌طور مؤثر اجرا شوند. بر همین اساس، بسیاری از مصاحبه‌شوندگان یکی از دلایل اجرای اثربخش خطمشی را چنین عنوان می‌کردند: «بین خط‌مشی‌های ملی و محلی اختلاف چندانی وجود نداشت.» (ف 3).
«تناسب با شرایط اجتماعی‌اقتصادی»، یکی دیگر از عوامل مهم در اجرای مؤثر خطمشی است که بر لزوم ملاحظه شرایط در تدوین و اجرای خطمشیها تأکید دارد. برای نمونه در شرایط بحرانی نظیر همه‌گیری کووید-19 به دلیل تغییر شرایط، شهروندان در انجام کارهای خود برای رفت و آمد بین شهری با مشکل روبه‌رو بودند. به عنوان نمونه، یکی از مشارکت‌کنندگان چنین نقل می‌کند که «خطمشی ابلاغی عدم تردد بین‌شهری بود، در حالی که درآمد بسیاری از افراد به رفت‌وآمد بین‌شهری بستگی داشت.» (پ 1).
بنابراین یافته‌ها نشان می‌دهد زمانی که خطمشی در مقام اجرا متناسب با شرایط محلی بومی‌سازی شده بود، مشکلات کمتری در اجرای مؤثر پیش می‌آمد؛ بنابراین یکی دیگر از دلایل اجرای مؤثر معمولاً چنین بیان می‌شد: «سازمان دستورات ابلاغی را برای کل شهر بومی‌سازی می‌کرد.» (ف 4). «ویژگی‌های سازمان‌های مجری» دیگر مضمون مهمی است که اجرا را تحت تأثیر قرار می‌دهد در این زمینه، پژوهش به این نتیجه رسید که در زمان بحران، سازمان‌ها، تک‌روی زیادی در پیش گرفته بودند که به اجرای مؤثر خطمشیها لطمه می‌زد. به عنوان نمونه: «هر سازمانی فقط وظایف خودش را اجرا می‌کرد.» (پ 2).
البته یافته‌ها حاکی از آن است که اگر در شرایط بحران سازمان توان تصمیم‌گیری و بداهه‌گری مناسبی داشته باشد، اجرای اثربخش‌تری مشاهده خواهد شد. به عنوان نمونه: «زمانی که خطمشی ابلاغ نشده بود، شرایط و ویژگی سازمان‌ها مهم بود. تصمیمات بجای مدیران کمک زیادی می‌کرد.» (آ 11). عامل مهم دیگر، «اختیارات مجریان» است که یافته‌های ما نشان می‌دهد در زمان بحران، یکی از موانع اجرای اثربخش معمولاً نداشتن اختیارات مجریان جهت پیشبرد امور بر اساس شرایط محلی است. به عنوان نمونه: «در بحث اختیارات، فقط مجری دستوری بودیم که از مرکز ابلاغ می‌شد.» (ش 10).
همچنین طبق یافته‌ها، بیشتر افراد به این اشاره کردند که اگر در این شرایط، مجریان سازمان‌ها اختیاراتی داشتند تا بتوانند تصمیم‌گیری کرده و همچنین برای اجرای بهتر خطمشیها تفویض اختیار کنند، اجرای مؤثرتری را شاهد می‌بودیم. به عنوان نمونه: «ما شرایط بهتری داشتیم، چرا که در زمینه اختیارات، رئیس شعبه به عنوان مجری، اختیارات لازم را داشت.» (ب 4).
مضمون مهم دیگر «الزامات قانونی و تبعیت مقامات مجری و گروه‌های هدف» است که در شرایط بحرانی کووید-19 مشخص شد الزامات قانونی سبب شده بود تا مقامات مجری بیشتر برای انجام کارها به ابزار دستوری تکیه کنند. به عنوان نمونه: «جامعه ما تا اجبار نباشد به جلو نمی‌رود.» (ف 4). عمده مشارکت‌کنندگان بر این نظر بودند که اگر در شرایط بحرانی، مجریان برای اجرای بهتر، بیشتر ابزار یادگیری و تشویقی جهت افزایش انگیزه نیروهای سازمان به کار می‌بردند، اجرا مؤثرتر بود. به عنوان نمونه: «سازمان ما که وضع بهتری داشت، بیشتر ابزار یادگیری و تشویق را استفاده می‌کرد.» (ش 5).
«سیستم یادگیری» مضمون مهم بعدی است که با توجه به آن مشخص شد در شرایط بحرانی انسجامی در سیستم یادگیری دستگاه‌های استان وجود نداشت که وقتی برای نمونه یک خطمشی لغو می‌شود، دلایل لغو آن بررسی و در صدور خطمشی جدید به کار گرفته شود. به عنوان نمونه: «به دلیل ناشناخته بودن بیماری و عدم تحقیق وزارت‌خانه‌ها، هر روز خطمشی جدیدی صادر می‌کردند و خطمشی قبلی را لغو می‌کردند.» (ش 1)؛ بنابراین طبق یافته‌های پژوهش، اگر در این شرایط، سیستم منسجمی وجود داشته باشد تا تجارب مقابله و واکنش به بحران را مستندسازی کند و مبنای تصمیم‌سازی بعدی قرار دهد، قطعاً با اجرای مؤثرتری روبه‌رو خواهیم بود. به عنوان نمونه یکی از مشارکت‌کنندگان در توضیح دلیل اجرای بهتر خطمشی در سازمانش می‌گوید: «باید بگویم جلسات روزانه بین مرکز بهداشت و واحد بیماری و رؤسای بیمارستان‌ها مستندسازی می‌شد و در بایگانی بیمارستان و سامانه وزارت ثبت می‌شد.» (ش 5).
«اثربخشی رهبری» عامل بعدی است که یافته‌ها نشان داد در زمان بحران، توانایی مدیریتی و رهبری برای کنترل بحران، نقصان زیادی داشته و مانع مهمی در اجرای اثربخش بوده است. به عنوان نمونه: «در شرایط بحرانی به مدیری نیاز داریم که متخصص باشد و قبل از بحران و در زمان درست تصمیم‌گیری کند.» (ف 4).
طبق یافته‌ها، عده‌ای از افراد به این اشاره داشتند که اگر مدیر تخصص می‌داشت و با پرسنل برای مقابله با کرونا همراه می‌شد، قطعاً انگیزه و روحیه کارکنان بیشتر می‌شد و اثربخشی اجرا افزایش می‌یافت. به عنوان نمونه: «مدیر بیمارستان همراه با پرسنل در خط مقدم بود.» (ش 8). «رسانه‌های اجتماعی» عامل مهم دیگر بودند که تحلیل یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد در زمان بحران، جنبه منفی فعالیت رسانه‌ها که مانع اجرای مؤثر می‌شد، شایعه‌پراکنی بود. به عنوان نمونه: «برخی میوه‌ها یا داروها به‌عنوان عامل پیشگیری اعلام می‌شد که بیشتر باعث افزایش استرس می‌شد.» (آ 6). همچنین طبق یافته‌ها، عمده افراد به این اشاره کردند که در زمان بحران، جنبه مثبت فعالیت رسانه‌ها اطلاع‌رسانی بوده است. به عنوان نمونه: «مهم‌ترین نقش در اطلاع‌رسانی مربوط به رسانه‌ها بود که از طریق ساخت کانال در شبکه‌های مجازی، اخبار و مقالات علمی به‌روز را منتشر می‌کرد.» (ش 4).
بخش دیگری از مضامین 14 گانه ذیل دسته رفتاری جای می‌گیرند. در این دسته اولین مضمون «منابع خطمشی» است که یکی از عوامل مهم در اجرای مؤثر خطمشی است. مطالعه ما نشان می‌دهد دستگاه‌های استان در شرایط بحرانی به شدت به امکانات نیاز داشتند و از این منظر در مضیقه بوده‌اند. برای نمونه: «یکی از چالش‌های بزرگ، نبود تجهیزات انفرادی بود. مانند گوشی موبایل که به دلیل هزینه زیاد، امکان تهیه آن وجود نداشت.» (آ 7).
طبق یافته‌های پژوهش حاضر، بیشتر افراد به این اشاره کردند که در شرایط بحرانی برای حل مشکلات ناشی از کمبود امکانات که باعث از دست دادن نیرو می‌شد، از دستورات تمرد می‌کردند و این امر، عامل اجرای مؤثر خطمشی است. به عنوان نمونه: «گاهی با تمرد از دستورات، باعث از دست دادن کمتر نیرو می‌شدیم، اما چاره‌ای نداشتیم.» (ش 3).
وجود «تعهد و مهارت مقامات مجری» از دیگر عوامل مهم ذیل این دسته است که در شرایط بحرانی بررسی‌شده مشخص شد، گاه مقامات دستگاهی فقط به‌عنوان وظیفه خطمشیها را ابلاغ می‌کردند و در عمل تعهدی به اجرای آن‌ها یا برنامه‌ای در پایش اجرای آن‌ها نداشته‌اند. به‌عنوان نمونه: «هر سازمانی هم صرفاً برای این‌که نشان دهد متعهد به دستورات و خط‌مشی‌هاست، آن دستورات را لازم‌الاجرا و ابلاغ می‌کرد.» (ف 2).
از سوی دیگر، یافته‌ها نشان می‌دهند که بیشتر افراد به این اشاره کردند که سطح بالای تعهد فردی مقامات و پیگیری آن‌ها از روند اجرا باعث اجرای بهتر خطمشیها می‌شد. به عنوان نمونه: «در صورت احراز تعهد مقامات، کارکنان و همکاران متعهد به اجرای خطمشیها بودند.» (آ 5).
«ارتباطات بین‌سازمانی و فعالیت‌های اجرایی» یکی دیگر از عوامل مهم رفتاری است. یافته‌ها نشان می‌دهد در زمان بحران بین مردم و سازمان‌ها، تعاملی جهت انجام کارها وجود نداشت و همین امر از دلایل اصلی شکست برخی خط‌مشی‌های بحران کووید-19 در سطح استان بود. به عنوان نمونه: «مردم به مسئولین اعتماد نداشتند، به همین دلیل، کمتر به خطمشیها توجه می‌کردند.» (ب 5).
در همین راستا، بیشتر افراد به این اشاره کردند که در شرایط بحرانی کم کم تعامل بین مردم و سازمان‌ها بیشتر شد و سازمان‌های برخوردار از این امر، اجرای بهتری را تجربه کردند. به عنوان نمونه: «رفته رفته ارتباط اولیا با مدارس بهتر شد، تا جایی که برای اجرای بهتر آموزش نظراتشان را ارائه می‌دادند و این به ما در انجام کار کمک می‌کرد.» (آ 8).
«حمایت گروه‌های ذی‌نفع و حاکمیت» از دیگر مضامین اثرگذار در اجراست که در زمان بحران کووید-19 در استان کردستان، برای نمونه دولت توان حمایت مالی گسترده از مردم را نداشت و این امر اجرای مؤثر خط‌مشی‌های کووید-19 را مخدوش می‌کرد. به عنوان نمونه: «عدم اجرای مؤثر خطمشی 2 هفته تعطیلی و ماندن در خانه به دلیل عدم حمایت مالی دولت بود.» (ب 6).
در همین راستا، عمده مشارکت‌کنندگان به این اشاره داشتند که اگر در شرایط بحرانی، سازمان‌ها همکاری و حمایت بیشتری برای رفع مشکلات دریافت می‌داشتند، قطعاً اجرا مؤثرتر بود. به عنوان نمونه: «سازمان‌ها در تهیه وسایل مورد نیاز، در حد توان خود کمک کردند و این سبب حل برخی مشکلات شد.» (ش 1).
«اطلاعات و شفافیت» از دیگر مضامین رفتاری مهم است. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در شرایط بحرانی کووید-19 اطلاع‌رسانی به‌صورت شفاف در سطح استان انجام نمی‌شد و اجرای خطمشیها را ناکارآمد می‌ساخت. به عنوان نمونه: «برای این‌که بتوان با مشکل به‌درستی برخورد کرد، باید اطلاعات برای پایین‌ترین تا بالاترین کارکنان شفاف‌سازی شود.» (ش 3).
با این حال، عده‌ای از افراد به این موضوع اشاره کردند که در شرایط بحرانی، اگر در درون سازمان برای حل مشکلات با همدیگر مشورت می‌کردند و ارتباطات بهتری صورت می‌گرفت، اجرای بهتری را شاهد بوده‌اند. به عنوان نمونه: «مشکلات از طریق مشورت و هماهنگی مدیر با شورای مدرسه حل می‌شد.» (آ 2).
«مشارکت ذی‌نفعان» آخرین مضمون رفتاری مهم بررسی‌شده است که در زمان بحران در سطح استان کردستان، همکاری نکردن مردم و شهروندان یکی از موانع اصلی اجرای خط‌مشی‌های کووید-19 توسط مصاحبه‌شوندگان ذکر می‌شد. به عنوان نمونه: «مردم در سطح شهر بدون ماسک رفت و آمد می‌کردند و به دستورات و خطمشیها توجه نمی‌کردند.» (ف 3).
از طرف دیگر، عده‌ای از افراد این را خاطر‌نشان کردند که در شرایط بحرانی، تعداد زیادی از نیروها از جان خود مایه گذاشتند و توفیق در اجرا را به ایثار ذی‌نفعان نسبت می‌دادند. به عنوان نمونه: «در شهرستان چندین نفر از نیروها جمع شدند، درس را ضبط کردند، به‌صورت سی‌دی در‌آوردند و برای بچه‌هایی که گوشی و اینترنت نداشتند، فرستادند.» (آ 4).
بحث
در این پژوهش هدف شناسایی و دسته‌بندی دشواری‌ها و رهواری‌های اجرای مؤثر خط‌مشی‌های بحران کرونا در سطح محلی در استان کردستان بود. در همین راستا، ابتدا با بررسی چهار سیر مطالعاتی مربوط به اجرا، مدل مفهومی پژوهش ترسیم شد (تصویر شماره 1). این مدل مشتمل بر 2 دسته موانع کلان نهادی و رفتاری است (کاستکا، 2014) که ذیل آن‌ها 14 مضمون اساسی که می‌توانند اجرای مؤثر خطمشیها را مخدوش یا تسهیل کنند، شناسایی شده و به‌عنوان چارچوب تحلیل راهنمای فرایند کدگذاری پژوهشگران بوده‌اند.
به منظور گردآوری داده‌ها، استان کردستان به عنوان مورد مطالعاتی و دستگاه‌های اجرایی آن (فرمانداری، شبکه بهداشت، آموزش و پرورش، شبکه بانکی و پلیس راهنمایی و رانندگی) به عنوان محل‌های مطالعه انتخاب شدند و از طریق مصاحبه‌های نیمه ساختاریافته بر اساس رهنمود مصاحبه تنظیم‌شده، اطلاعات مربوطه از 32 نفر از اعضای این سازمان‌های گردآوری شد. به منظور تحلیل داده‌ها ابتدا نکات مهم مصاحبه استخراج شد. برای پاسخ به پرسش نخست؛ یعنی دشواری‌ها و موانع اجرا، با استفاده از روش تحلیل مضمون و بر اساس چارچوب مدل مفهومی پژوهش، فرصتهای اثربخش اجرا و همچنین موانع و مشکلات اجرای خطمشیها شناسایی و در 2 دسته نهادی و رفتاری و ذیل 14 مضمون گفته‌شده به شرح زیر دسته‌بندی شد.
مقولات «نبود اختلاف بین خط‌مشی‌های ملی و محلی»، «بومی‌سازی‌کردن خطمشیها»، «ارجحیت شرایط در نبود خطمشی»، «اختیار تصمیم‌گیری مقامات»، «به‌کارگیری ابزار یادگیری و تشویقی»، «مستندسازی کردن تجربیات»، «همراه شدن مدیر با پرسنل در خطمشی»، «بهره‌گیری از فضای مجازی»، «حل مشکلات از طریق تمرد از دستورات»، «سطح بالای تعهد فردی به خطمشی»، «تعامل بین مردم و سازمان‌ها»، «سطح بالای همکاری بین سازمانی»، «حل مشکلات از طریق مشورت با مقامات بالاتر» و «ازخودگذشتگی نیروها» ذیل فرصتهای اثربخش اجرا قرار می‌گیرند.
برای نمونه: مقوله «نبود اختلاف بین خط‌مشی‌های ملی و محلی» به این معناست که در شرایط بحرانی اگر اختلافی بین خط‌مشی‌های ملی و محلی وجود نداشت، سبب می‌شد تا مردم و سازمان‌ها با خطمشیها سازگار و همگام شوند و در نتیجه، خطمشیها به طور مؤثر اجرا شوند. «بومی‌سازی کردن خطمشیها» به این معناست که اگر در راستای تغییرات شرایط به شرایط محلی توجه شود و خطمشیها را بومی‌سازی کنند، مشکلات کمتری در اجرای مؤثر پیش می‌آید.
مقولات «ناهمخوانی خطمشی ملی و محلی»، «نبود آمادگی سازمانی و مردمی در مواجهه با بیماری»، «تک‌رو بودن سازمان‌ها»، «نابرخورداری از اختیارات سازمانی»، «تأکید زیاد بر ابزارهای دستوری»، «نبود سیستم منسجم یادگیری خطمشی»، «نبود توانایی مدیریتی» و «شایعه‌پراکنی رسانه‌ها» ذیل دسته موانع نهادی و مضامین مرتبط آن قرار می‌گیرند.
برای نمونه مقوله «ناهمخوانی خطمشی ملی و محلی» به این معناست که در شرایط بحرانی، سطح محلی خط‌مشی‌های مختص به خود را می‌طلبید که در بیشتر خط‌مشی‌های ابلاغی شرایط محلی نادیده گرفته شده بود. همچنین مقوله «تأکید زیاد بر ابزارهای دستوری» به این معناست که در شرایط بحرانی کرونا مجریان برای اجرای بهتر باید بیشتر ابزار یادگیری و تشویقی به کار می‌بردند، اما با توجه به شرایط مشخص شد بیشتر ابزار دستوری به کار رفته است که در بسیاری از موارد نتایج منفی به همراه داشته و مانع اجرای بهتر خطمشیها می‌شد.
همچنین موانع رفتاری در مقولات «کمبود امکانات»، «ابلاغ خطمشی از سر وظیفه»، «نبود تعامل بین مردم و سازمان‌ها»، «عدم حمایت مالی دولت از مردم»، «اطلاع‌رسانی نادرست سازمان‌ها» و «عدم همکاری مردم» متجلی شد. برای نمونه مقوله «عدم همکاری مردم» به این معناست که مردم در شرایط بحرانی به دلیل عدم حمایت مالی دولت، اطلاع‌رسانی بد رسانه‌ها و نادیده گرفتن آن‌ها در اجرای خطمشیها، آن‌ها با سازمان‌ها برای اجرای مؤثر، اعتماد و همکاری نمی‌کردند؛ بنابراین یکی از معضلات و موانع اصلی سازمان‌ها برای اجرای خطمشیها در شرایط بحرانی کرونا عدم همکاری مردم عنوان شد. علت این است که در شرایط بحرانی، سازمان‌ها برای اجرای اثربخش خطمشیها وابستگی زیادی به مشارکت ذی‌نفعان، به ویژه مردم دارند (اندلا، 2019).
همچنین مقوله «کمبود امکانات» نشان می‌دهد سازمان‌ها در شرایط بحرانی کرونا برای اجرای بهتر خطمشیها به شدت به امکانات نیاز داشتند، اما یکی از مشکلات اصلی پیش روی اجرای اثربخش در زمان بحران، کمبود امکانات است که علت آن عدم تکافوی منابع سیستم در مواجهه سراسری با بحران است. به رغم کمبود امکانات عمومی در زمان بحران، یکی از راهکارهای اشتراک‌گذاری امکانات سازمان‌ها در سطح استانی است که می‌تواند بخشی از مسائل را حل کند. با این حال، نبود پیوندهای بین‌سازمانی قوی در پیش از شرایط بحران، سبب می‌شود چنین امکانی در دوره وقوع بحران قابل بهره‌برداری نباشد.
نتیجه‌گیری
یافته‌های این پژوهش دلالت‌های مهمی برای خط‌مشی‌گذاران و مجریان خطمشی، به‌ویژه در حوزه بحران دارد. یافته‌ها نشان می‌دهد موفقیت در زمینه مهار بحران، نیازمند مشارکت اجتماعی چه در سطح سازمان‌ها و چه در سطح شهروندان است. بدین روی خط‌مشی‌گذاران و مجریان سازمان‌های دولتی باید در مقام تدوین و اجرای خط‌مشی‌های بحران که به سبب ضیق زمانی با دقت کمتری صورت می‌گیرد، از ظرفیت مشارکت مردمی بهره بگیرند تا ضعف احتمالی در تدوین خطمشیها توسط همکاری و همدلی همگانی در حوزه اجرا رفع شود.
یکی دیگر از دلالت‌های یافته‌های این پژوهش توجه ویژه به نقش رسانه‌های اجتماعی در زمان تدوین و اجرای خط‌مشی‌های بحران است. در زمان وقوع بحران، مشکلات معمول اشتراک اطلاعات بین دولت مرکزی و محلی به دلیل مقدار زیاد اطلاعات، فشار زمانی و اطلاعات متناقض بیشتر می‌شود. در همین راستا، دستگاه‌های محلی معمولاً ترجیح می‌دهند اطلاعات منفی‌ای که ممکن است کمبود ظرفیت آن‌ها را برای مقابله با بحران‌ها نشان دهد، گزارش نکنند، چون بیم دارند این موارد فرصتهای ارتقای مقامات محلی را از بین ببرد. این موضوع سبب مخدوش شدن جریان ارتباط سطح مرکزی و محلی و همچنین اختلال در یادگیری و بازخورد خطمشی می‌شود و اجرای غیر اثربخش را به دنبال دارد.
در همین راستا، از دیگر یافته‌های مهم این پژوهش این است که در زمان بحران یکی از آسیب‌های اساسی در مسیر اجرای مؤثر خطمشیها، نبود و عدم شفافیت اطلاعات است. این موضوع نخست سبب می‌شود خط‌مشی‌گذاران از داده‌ها و اطلاعات محلی به منظور تدوین دقیق‌تر خطمشیها نتوانند بهره ببرند. همچنین این موضوع سبب می‌شود سازمان‌های مجری محلی دچار ابهام نقش و تداخل وظایف باشند و در زمان مناسب قادر به پاسخگویی به بحران نباشند. در نهایت، شفاف نبودن اطلاعات سبب می‌شود شهروندان نسبت به خطمشیها بی‌اطلاع و بی‌اعتماد باشند و خط‌مشی‌گذاران و مجریان خطمشی بدین ترتیب از ظرفیت مشارکتی آن‌ها در اجرای خطمشیها برخوردار نباشند.
با وجود دلالت‌های فوق باید گفت پژوهش حاضر با محدودیت‌های مواجه بوده که توجه به آن‌ها برای خط‌مشی‌گذاران، مجریان و همچنین سایر پژوهشگران ضروری است. مهم‌ترین محدودیت این مطالعه روش استفاده‌شده؛ یعنی مطالعه موردی است که لزوم احتیاط را در تفسیر و انتقال یافته‌های این پژوهش به سایر حوزه‌ها گوشزد می‌کند. با وجود این‌که مطالعات موردی ظرفیت بینش‌آفرینی از طریق مطالعه عمیق و چند جانبه موردهای مطالعاتی را دارند، اما بسترمندی این مطالعات سبب می‌شود دامنه دلالت‌های آن‌ها محدود باشد.
بر همین اساس یکی از توصیه‌ها به پژوهشگران آتی این است که موانع اجرای خط‌مشی‌های بحران را از طریق سایر روش‌هایی که بسترمندی کمتری دارند نیز بررسی کنند. محدودیت اصلی دیگر این مطالعه جنس بحران مطالعه‌شده است که دسترسی به مشارکت‌کنندگان و شیوه‌های مختلف گردآوری داده را محدود کرد. بحران کووید-19 به سبب احتمال بالای انتقال به طرفین مطالعه سبب شد غنای داده‌ها و تنوع شیوه‌های گردآوری داده در این مطالعه محدود شود.
برای نمونه خطر احتمال ابتلا باعث شد امکان مشاهده از پژوهشگران گرفته شود و همچنین بسیاری از مصاحبه‌ها به صورت مجازی صورت پذیرند. همچنین این بحران به علت تعطیلی و مجازی شدن دانشگاه‌ها و دورکاری کارکنان سبب شد پژوهشگران مدت محدودی برای گردآوری داده در اختیار داشته باشند. بر این اساس، یکی دیگر از توصیه‌ها به پژوهشگران آتی این است که از روش‌های نوین گردآوری اطلاعات مانند تحلیل اطلاعات شبکه‌های اجتماعی و فضای مجازی برای تحلیل اجرای خطمشیها در زمان بحران استفاده کنند.
ملاحظات اخلاقی
پیروی از اصول اخلاق پژوهش
تمامی اصول اخلاق پژوهش در این مقاله رعایت شده است.
حامی مالی
این مقاله برگرفته از پایان‌نامه کارشناسی ارشد الهام احمدی، تأیید‌شده توسط گروه مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و اقتصاد، دانشگاه تربیت مدرس است.
مشارکت نویسندگان
تمامی نویسندگان به‌صورت یکسان در تهیه تمامی بخش‌های پژوهش مشارکت داشته‌اند.
تعارض منافع
بنا‌بر اظهار نویسندگان این مقاله تعارض منافع ندارد.
References
- Aberbach, J. D., & Christensen, T. (2014). Why Reforms so often disappoint. The American Review of Public Administration, 44(1), 3-16. [DOI:10.1177/0275074013504128]
- Afegbua, S. I., & Adejuwon, K. D. (2012). The challenges of leadership and governance in Africa. International Journal of Academic Research in Business and Social Sciences, 2(9), 141-157. [Link]
- Boin, A., & Renaud, C. (2013). Orchestrating joint sensemaking across government levels: Challenges and requirements for crisis leadership. Journal of Leadership Studies, 7(3), 41-46. [Link]
- Boin, A., Hart, P. T., & Kuipers, S. (2018). The crisis approach. In: H. Rodríguez, W. Donner, & J. Trainor (Eds.), Handbook of disaster research. Handbooks of sociology and social research (pp. 23-38). Cham: Springer. [DOI:10.1007/978-3-319-63254-4_2]
- Braun, V., & Clarke, V. (2006). Using thematic analysis in psychology. Qualitative Research in Psychology, 3(2), 77-101. [DOI:10.1191/1478088706qp063oa]
- Bressers, H., & Klok, P. J. (1988). Fundamentals for a theory of policy instruments. International Journal of Social Economics, 15(3/4), 22-41. [DOI:10.1108/eb014101]
- Berman, P., & McLaughlin, M. W. (1976). Implementation of educational innovation. The Educational Forum, 40(3), 345-370. [DOI:10.1080/00131727609336469]
- Danaeefard, H., Saghafi, E., & Mashbaki, A. (2009). [Implementation of public policy: Investigating the role of rationality in the policy formulation stage (Persian)]. Management Researches in Iran, 14(4), 79-106. [Link]
- DeLeon, P. (1997). Democracy and the policy sciences. New York: SUNY Press. [Link]
- Dobbin, F., Simmons, B., & Garrett, G. (2007). The global diffusion of public policies: Social construction, coercion, competition, or learning? Annual Review of Sociology, 33, 449-472. [DOI:10.1146/annurev.soc.33.090106.142507]
- Dryzek, J. S. (2002). Deliberative democracy and beyond: Liberals, critics, contestations. Oxford: Oxford University Press. [Link]
- Dusenbury, L., Brannigan, R., Falco, M., & Hansen, W. B. (2003). A review of research on fidelity of implementation: Implications for drug abuse prevention in school settings. Health Education Research, 18(2), 237-256. [DOI:10.1093/her/18.2.237] [PMID]
- Dye, J. F., Schatz, I. M., Rosenberg, B. A., & Coleman, S. T. (2000). Constant comparison method: A kaleidoscope of data. The Qualitative Report, 4(1), 1-10. [DOI:10.46743/2160-3715/2000.2090]
- Etikan, I., Musa, S. A., & Alkassim, R. S. (2016). Comparison of convenience sampling and purposive sampling. American Journal of Theoretical and Applied Statistics, 5(1), 1-4. [DOI:10.11648/j.ajtas.20160501.11]
- Farazmand, A., & Danaeefard, H. (2021). Crisismanship under the most severe sanctions: Lessons learned from the Iranian Government’s responses to the COVID-19. International Journal of Public Administration, 44(13), 1149-1164. [DOI:10.1080/01900692.2021.1931315]
- Fowler, L. (2019). Problems, politics, and policy streams in policy implementation. Governance, 32(3), 403-420. [DOI:10.1111/gove.12382]
- Guest, G., Bunce, A., & Johnson, L. (2006). How many interviews are enough? An experiment with data saturation and variability. Field Methods, 18(1), 59-82. [DOI:10.1177/1525822X05279903]
- Gottschalk, P. (1999). Implementation predictors of formal information technology strategy. Paper presented at: Proceedings of the 32nd Annual Hawaii International Conference on Systems Sciences. 1999. HICSS-32. Abstracts and CD-ROM of Full Papers, Maui, HI, USA, 05-08 January; 1999. [DOI:10.1109/HICSS.1999.772781]
- Hart, P. T. (1993). Symbols, rituals and power: The lost dimensions of crisis management. Journal of Contingencies and Crisis Management, 1(1), 36-50. [DOI:10.1111/j.1468-5973.1993.tb00005.x]
- Howlett, M. (2019). Moving policy implementation theory forward: A multiple streams/critical juncture approach. Public Policy and Administration, 34(4), 405-430. [DOI:10.1177/0952076718775791]
- Hupe, P. L., & Hill, M. J. (2016). ‘And the rest is implementation. Comparing approaches to what happens in policy processes beyond Great Expectations. Public Policy and Administration, 31(2), 103-121. [DOI:10.1177/0952076715598828]
- Kostka, G. (2014). Barriers to the implementation of environmental policies at the local level in China. Policy Research Working Paper, (7016). [DOI:10.1596/1813-9450-7016]
- Ndlela, M. N. (2019). A stakeholder approach to risk management. In: M. N. Ndlela(Ed.), Crisis communication (pp 53–75). Cham: Palgrave Pivot. [DOI:10.1007/978-3-319-97256-5_4]
- Lederer, A. L., & Sethi, V. (1988). The implementation of strategic information systems planning methodologies. MIS Quarterly, 12(3), 445-461. [DOI:10.2307/249212]
- Lincoln, Y. S., & Guba, E. G. (1986). But is it rigorous? Trustworthiness and authenticity in naturalistic evaluation. New Directions for Program Evaluation, 1986(30), 73-84. [DOI:10.1002/ev.1427]
- Lipsky, M. (2010). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service. New York: Russell Sage Foundation. [Link]
- O’Toole, L. J. (1983). Interorganizational co-operation and the implementation of labour market training policies: Sweden and the Federal Republic of Germany. Organization Studies, 4(2), 129-150. [DOI:10.1177/017084068300400202]
- Reddy, K. S. (2015). Beating the Odds! Build theory from emerging markets phenomenon and the emergence of case study research-A “Test-Tube” typology. Cogent Business & Management, 2(1), 1037225. [DOI:10.1080/23311975.2015.1037225]
- Sager, F., & Thomann, E. (2017). Multiple streams in member state implementation: Politics, problem construction and policy paths in Swiss asylum policy. Journal of Public Policy, 37(3), 287-314. [DOI:10.1017/S0143814X1600009X]
- Saetren, H. (2014). Implementing the third generation research paradigm in policy implementation research: An empirical assessment. Public Policy and Administration, 29(2), 84-105. [DOI:10.1177/0952076713513487]
- Scholz, J. T. (1984). Cooperation, deterrence, and the ecology of regulatory enforcement. Law and Society Review, 18(2), 179-224. [DOI:10.2307/3053402]
- Scholz, J. T. (1991). Cooperative regulatory enforcement and the politics of administrative effectiveness. American Political Science Review, 85(1), 115-36. [DOI:10.2307/1962881]
- Smith, T. B. (1973). The policy implementation process. Policy Sciences, 4(2), 197-209. [DOI:10.1007/BF01405732]
- Van Meter, D. S., & Van Horn, C. E. (1975). The policy implementation process: A conceptual framework. Administration & Society, 6(4), 445-488. [DOI:10.1177/009539977500600404]
نوع مطالعه: پژوهشي |
موضوع مقاله:
تخصصي
دریافت: 1402/8/9 | پذیرش: 1402/10/26 | انتشار الکترونیک: 1402/12/10
دریافت: 1402/8/9 | پذیرش: 1402/10/26 | انتشار الکترونیک: 1402/12/10
| بازنشر اطلاعات | |
 |
این مقاله تحت شرایط Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License قابل بازنشر است. |
